2021年11月23日，中国社会科学院金融研究所举办了第404期《金融论坛》。本期论坛由清华大学经管学院讲席教授、院长白重恩主讲，主题为《“特事特办”——中国经济增长的非正式制度基础》。论坛由金融研究所所长张晓晶研究员主持。

 在引出问题之前，白重恩教授向与会人员展示了2015年中国在世界银行营商环境排名中的情况。在统计的189个经济体中，中国的整体营商环境排名位于第90位，其中办理施工许可证更是排到了第179位，非常靠后。为让与会人员有个直观的感受，他举了一个例子。2014年前后，一家建筑企业若要拿到建筑许可证，需要盖上192个章、缴纳95种税费，照章办事前后需要三年半左右时间。但现实是，这段时期我国房地产行业蓬勃发展，房地产企业建造了大量商品房和办公楼。在此基础上，白重恩教授提出了报告的核心论题：中国经济（特别是民营企业）是如何在正式经济制度并不健全的情况下实现快速增长的？他认为，可能的答案是一系列非正式制度安排，并将其形象地称为“特事特办”制度。“特事特办”制度的主要特征是：地方政府帮助一部分民营企业突破正式经济制度中的一些不利规则，从而帮助这些企业进入、生存并成长。要论证这一观点，需要回答两个问题。第一，类似的非正式制度在正式制度不健全的国家普遍存在，且在许多情况下，全社会的福利并没有增加，经济增长更没有起色。中国为什么是一个特例？第二，非正式制度并不像正式制度那样具有普惠性，一个地方政府往往只能为数量有限的企业提供帮助，这一理论如何解释中国如此大规模的民营企业的成长？白重恩教授（及其合作者）通过系列学术论文对上述两个问题作出了回答。

 关于第一个问题，白重恩教授认为，有三点原因可以解释为什么“特事特办”制度在中国带来的好处可能超过其成本。其一，中国地方政府有强大的行政能力，可以用来为其选定的企业提供“援助之手”，比如突破现有不利规则的限制、改善基础设施、提高办事效率、以优惠价格提供土地、放松信贷约束、阻止竞争者进入等；其二，出于发展地方经济的责任感，或是希望借此获得政绩和晋升机会，地方官员具有支持“特事特办”的强大激励，并且在时间和资源有限的前提下，地方官员往往会选择生产率更高、规模更大、发展前景更好的企业给予支持；其三，地方政府之间就招商引资展开激烈竞争，可以有效限制因地方政府对部分企业给予保护而对其他企业造成的伤害。

 在回答第二个问题之前，白重恩教授举了两个例子。第一个例子是奇瑞汽车。九十年代末成立的奇瑞是安徽芜湖的一家地方国有企业，没有车辆生产许可证，产量很低。为扩大生产规模，2000年奇瑞与上汽达成了一项协议：上汽获得奇瑞20%的股份，并帮助奇瑞获得生产许可证。通过与上汽建立联系，奇瑞拿到了生产许可证，结果汽车产量就从上一年的2000辆增至2.8万辆。另一个例子是东方希望三门峡氧化铝项目。2000年左右，电解铝行业已有大量民营企业进入，但上游原材料氧化铝的生产则被中国铝业公司垄断。2002-2004年，氧化铝价格几近翻了两翻，大幅提高了下游企业原材料成本。为缓解原材料价格上涨带来的压力，2003年东方希望集团和三门峡当地的国有企业——河南黄河铝电集团合作成立合资企业，开发当地的氧化铝资源。受此启发，其他一些民营企业也采取了类似策略。到了2008年，中国铝业公司的氧化铝市场份额已经下降到50%左右。上述两个例子表明，与国有企业建立合资企业，是民营企业（甚至是某些受到制度约束的地方国有企业）获得“特事特办”待遇、绕开正式制度中不利因素的重要手段。

 白重恩教授（及其合作者）以研究企业最终出资人之间的关系为切入点来回答他们提出的问题。通过对大量数据的分析，他们发现了四个有意思的现象。第一，最大的出资人之间普遍存在股权联系—两个出资人持有同一家企业的股份。在全国最大的100个出资人中，有74个国有出资人，与民营出资人均存在股权联系；剩余的26个民营出资人当中，有22个与国有出资人存在直接或间接股权联系。同时，规模越大的出资人与其他出资人有股权联系的比例越高。第二，与国有出资人的距离同民营出资人的特征密切相关。与国有出资人的距离越近，民营出资人的规模越大、资金成本越低。同时，与国有出资人距离越近的民营出资人，与更多的下一层民营出资人相连。第三，越来越多的民营出资人与国有出资人直接、间接相连。平均每个国有出资人与其相连的民营出资人数量从2000年的3.5个提高到2010年的6.9个，并在2019年达到14.1个。第四，与国有出资人相连的民营出资人的增长贡献了非国有经济增长的绝大部分。2000-2019年，民营出资人注册资本占比从54.7%提升至76.7%，上升了22个百分点；与此同时，与国有出资人存在直接或间接股权联系的民营出资人注册资本占比从14.1%上升至33.5%，增加了19.4个百分点。因此，与国有出资人直接、间接相连的民营出资人的增长是整个民营经济增长的主要推动力量。随后，白重恩教授（及其合作者）构建了一个理论模型来量化分析2000-2019年股权联系网络的扩张对经济增长的影响。利用2000年、2010年、2019年数据对模型进行结构估计，他们发现与国有企业建立股权联系带来的好处在这期间呈现上升的趋势。这背后可能的原因是，2008年全球金融危机之后，地方政府融资平台受到的限制减弱了，以国有银行为主体的金融部门迅速扩大，加之货币政策宽松、土地价格上升，导致各级政府控制的资源扩大，民营企业与其合作的收益相应增大。反事实分析的结果显示，“特事特办”制度影响的增强对中国民营经济在2000-2019年的增长年均贡献了约2.5个百分点。

 最后，白重恩教授提出了几个可进一步讨论的问题。其一，2008年之前，地方政府为企业提供的主要帮助是降低制度成本，而从2009年开始，地方政府通过融资平台获得了大量资金，可以向获得“特事特办”待遇的企业提供更多的资源，这就可能对经济中的要素分配造成更大的扭曲，阻碍经济增长。其二，个别投机者窥见了“特事特办”制度下与国有企业股权联系可能带来的好处，一些违规违法行为（如陕西金控代持民企股份、中铁系假国资案）可能给相关国有企业、投资者造成巨额损失，且可能给不成熟的中国金融市场带来重大风险。其三，“特事特办”制度也可能造成中国和贸易伙伴之间的一些摩擦。

 在白重恩教授演讲结束后，张晓晶所长进行了点评。他非常认同白重恩教授研究得出的结论，即民企与国企联姻可以实现“共进”（而不是此消彼长）；但也提出了两个值得商榷的问题。第一，民企通过与国企联姻突破给定约束（或不利限制）实现成长值得称道，但给定约束条件本身是否合理，却没有进一步讨论。比如存在所有制歧视情况下，民企与国企建立股权联系给民营经济发展带来了好处（如获得低成本信贷、进入限制性产业以及打开市场等），同时也能促进国企的共进。但是，对民营企业的诸多限制（包括玻璃门、天花板等）是否合理呢？如果没有这些限制，民营企业不是能够得到更好的发展吗？因此，即便民企与国企联姻好处多多，充其量也只是“次优”（second best）。第二，随着时间推移，与国企联姻的好处反而是越来越大（来自白重恩教授的实证研究结果），这是否恰恰反映出近年来民营经济发展在规则、制度或宏观环境方面遭遇到更大的困难？最近国民经济研究所发布的市场化指数就反映出这一点。中国社科院国家资产负债表研究中心的数据也表明，2015年10月中央提出降杠杆以来，国企债务占企业部门债务比重不断上升，这反映出在去杠杆过程中国企、民企的遭遇是不一样的。特别是，民企因去杠杆而“哀鸿遍野”情况下，往往会寻求国企和国资的救助，这时候的联姻就不是发展而是“活命”了。对此，白重恩教授认为，从一个非常不市场化的体制到First best结果，什么是最优的实现路径，其实目前还没有标准答案。历史上曾经最有吸引力的是休克疗法，但后来被证明失败了，表明制度变革是否成功受到很多因素的影响，其中一些是外生的，另一些是内生的。对于外生的部分，我们事实上难以突破。而对于内生的障碍，就存在是否有动力去突破的问题。所以，有可能经济体一直处在Second best里面，永远达不到First best，当然这是比较悲观的看法。同时，这也是渐进式改革面临的难题，需要我们进行更深入的研究。

 在互动环节，白重恩教授就如何评估过去和未来两个时间段银行向受融资平台支持的上市公司提供信贷的成本和收益、如何看待民企主动或者被动与国企建立联系、民企创始人的政治身份对报告中的民企与国企联系的替代性、怎样看待信息技术进步便利加强股权联系这个替代性解释、民企与国企联姻获得更多经济收益的趋势在2020年疫情之后是否出现变化等问题和与会人员展开了深入讨论。

 最后，张晓晶所长作总结发言。他认为白重恩教授关于“特事特办”的演讲既有理论建模，又有实证分析，为讲好中国故事并推动中国经济学发展提供了经典范例，值得大家学习。

（供稿：金融科技研究室 汪勇）