目前，地方政府融资平台的风险问题已经得到了政策部门、监管层面及学界的广泛关注。考虑到在我们目前的财政体制下，地方政府不能破产清算，一旦地方政府出现难以清偿债务的情况，中央财政不可避免成为作为“最后支付人”进行兜底，地方财政风险必然会转移为中央财政风险和金融风险，合理债务负担水平或能承受的最大债务警戒线值得进一步探讨。银监会于2009年底发出通知叫停了商业银行对县级融资平台的放贷以防范信贷风险，城投债的发行也逐步收紧，而财政部则于今年2月发通知严禁财政部门和人大继续为地方政府融资平台项目提供担保旨在切断金融风险向财政风险转移的链条，国家发改委则随后表示要保持项目资金的连续性，以保证投资及经济复苏的可持续性。2010年1月19日,在国务院第四次全体会议上，温家宝总理把“尽快制定规范地方融资平台的措施,防范潜在财政风险”列入今年宏观政策方面重点抓好的工作之一。
融资平台风险向金融风险和财政风险传递
从2008年11月中国实施积极财政政策和适度宽松的货币政策来应对金融危机以来，信贷投放的增长异常迅猛，仅2009年上半年的信贷投放就高达7.37万亿元，快速增长的货币信贷导致资产泡沫和通货膨胀预期的出现。在高速信贷投放的主体中，由于各地方政府纷纷融资进行大规模基础设施建设，从而导致地方投融资平台的数量和融资规模呈现飞速发展的趋势，央行2009年第四季度披露的数据，全国3800多家地方融资机构，大约8000家政府投融资平台公司，管理总资产8万亿元，地方政府的负债已达5万亿元，负债规模急剧扩大，地方融资平台的数量和融资规模在过去一年中暴涨。由于融资途径主要靠银行贷款，在去年全国9.59万亿元的新增贷款中，投向地方融资平台的贷款占比高达40％，总量近3.8万亿元。很显然，银行向这些平台的放贷虽然归入“企业贷款”，但由于地方财政或政府信用变相担保等各种体制性原因，实质性上已经构成地方政府的隐性负债及或有负债，导致地方政府的债务风险加剧，同时也对银行业的经营风险形成显著的潜在压力，未来极可能传递成为金融风险和财政风险。
政府债务风险警戒线的衡量指标
从上世纪60年代以来西方宏观调控的历程来看，由于增税的阻力日益增加，发行国债来维持财政平衡成为十分经常的做法。但是也有因国债规模扩大而引起未来还本付息压力的增加，实际在某些国家已经由于沉重的内外债负担而爆发严重的金融危机，这次欧洲爆发的主权债务危机又引起各国对合理债务负担水平或能承受的最大债务警戒线的探讨。国内外学者认为，运用适度国债规模指标可以有效防范国债风险，确保债务经济的安全。尽管某些指标分析的结果存在差异,但这种方法已成为当今国债风险分析的标准。
根据国际经验,可以通过以下几个指标来衡量政府债务风险。这些指标主要包括国债负担率、赤字率、偿债率、国债依存度、中央财政国债依存度、借债率、居民应债能力指标等。尽管有人认为《马约》中所规定的加入欧盟国家“政府财政赤字率不超过3％，国债负担率不超过60％”的趋同标准是对历史经验的总结，加以合理运用可以防范国债风险，值得借鉴。但目前的主流观点却强调，两个标准是为了欧盟成员国将财政赤字和债务保持在大致相同的水平，其真正用意并不是出于防范国债风险目的，而是为了促使入盟国家形成共同的市场条件，以便有利于协调成员国之间的利率和汇率水平，算不上放之四海而皆准的临界值。对于依存度指标，虽然日本政府将警戒线定为20％，但是，其多年的债务管理实践表明，这个临界值在特异性和敏感度上是值得商榷的。目前，国际上普遍采用国债负担率（国债余额与GDP的比率）和赤字率（赤字总额与GDP的比率）来分析和评价国债规模风险。然而，对指标适度界线的确定问题一直没有定论。因此，确定有关指标的临界值应该是一项复杂的系统工程，不应机械的照搬别国的经验，而应全面深刻的理解各指标的经济含义，并根据如经济结构、经济增长率和效益指标、居民收入分配和消费水平、全社会投资规模和结构合理性、市场体系发育程度、金融深化的程度、国债市场发育状况、财政收支情况、政府管理效率、国债结构与成本—效益状况、应债能力、偿债能力、财政与货币政策目标综合考虑。
除了以上涉及的规模指标外，还应把国家综合负债率（内外债与或有债务之和占GDP的比重）作为监控债务规模、评价国债风险的主要指标。2009年财政赤字GDP占比低于3％，总债务占比低于20％，远低于国际警戒线60％，但是如果考虑到地方政府债务、国有银行的不良贷款和呆坏账损失、地方金融机构的支付缺口、以政府名义借入的内外债等或有负债情况，潜在的财政风险乃至金融风险确实不容忽视。
地方政府融资及其风险管理建议
从国际经验看，政府的债务组合通常是国家最大的金融资产组合。它通常包含了复杂和高风险的财政结构，并且会对政府的资产负债表和国家的财政稳定性带来持续的风险。政府应该控制流动性，以及其他使经济对外部冲击表现得特别脆弱的风险。因此，公共部门稳健的风险管理对其他经济部门的风险管理也很重要。稳健的债务结构帮助政府减少利率、货币和其他风险，使国家更少受金融风险的冲击。一些债务市场危机反映了稳健债务管理和操作的重要性，并呼吁建立一个有效和健全的资本市场。尽管国债管理制度不是这些危机的唯一的或者主要原因，但是政府债务组合的期限结构、利率和货币组成经常是严重危机的起因。即使在稳健的宏观经济政策环境中，高风险的债务管理操作使经济在遭受金融冲击时更加不堪一击。但是，稳健的债务管理政策并不是万能药或者对稳健财政货币管理的替代，需要与稳健的宏观经济政策相配合来抵御危机。借鉴发达国家地方政府融资及风险管理的经验，现提出如下政策建议。
第一，从全口径的角度对地方政府的债务进行界定和分类。目前，关于地方政府融资平台的债务，包括隐性和或有债务的正确全面估计十分欠缺。重点关注地方政府融资平台的债务风险以及由此引发的信贷风险及财政担保风险，对地方政府债务风险转变为金融风险和财政风险的传递链条乃至债务危机的触发条件进行深入探讨。对不同类型的债务成因进行分析，建立评估地方政府债务的预警指标体系以及地方债信用评级框架，划定债务的风险区间，并编制动态监测指数，对债务风险转化为债务危机的触发条件进行研究，借鉴国外债务风险管理和危机处理的经验教训。
第二，针对不同地区、区分不同类型的融资平台实行分类管理。对于运行状况良好的投融资平台可以直接采取市场化的融资途径；而对于包括区县一级投融资能力和还款能力明显不足的平台应当纳入重点风险管理的范围，监控内容可包括资本金是否充足、抵押担保是否规范、资金流向和使用效率、还款来源、货币信贷政策调整的影响、地区财政风险度等多种因素。建议借鉴中国社科院中国地区金融生态环境评价的研究成果，在其数据库和研究方法的基础上，对地区财政金融状况进行综合评估，对地方政府债务的投融资方式、管理方法、风险等进行全面评估，并进行动态的绿灯、黄灯、红灯区的监测跟踪。在此基础上，建立地方政府债务风险的评估预警指标体系以及地方债信用评级框架，为实现地方政府债务风险预警的动态监测和全过程监管提供有益思路。
第三，加强财政金融监管层之前的沟通协调。鉴于银行贷款目前是政府融资平台企业主要的融资渠道，商业银行应实施更为审慎的风险管理框架，加强贷前审查和贷后跟踪，包括项目资本投向使用效益以偿还能力的深入分析，密切跟踪不同地方政府的综合负债状况和偿债能力，以监控信贷风险和金融风险。金融监管部门要加强与财政部、地方财政部门的沟通协调，建立信息共享及跟踪机制，提高地方政府融资平台的运作透明度。另外，考虑到未来货币政策趋紧及信贷规模控制的情况下，地方政府融资平台对贷款的路径依赖将受到很大限制，无论从项目融资稳定性的角度还是从防范金融风险、财政风险的角度，地方政府的融资制度都亟待寻求阳光化、市场化的路径。
第四，在解决财政分权下的体制性矛盾基础上,借鉴发达国家“市政债券”、“产业投资基金”等地方政府的融资经验，建立规范化和市场化的地方政府融资渠道。从我国情况来看，过去在银行为主导的金融体制下，地方政府合法融资渠道不畅，地方政府只能转而加强对国有金融体系的控制或其他“创新”方式，试图用金融手段来替代本应由财政手段发挥的功能。包括地方政府的贷款、准市政债券、项目融资、信托融资模式、国外借款和各类担保贷款等，而2009年地方政府融资平台则成为地方政府债务的一个重要组成部分。目前由于监管缺位问题，地方政府融资途径存在很大的潜在风险，如果管理不当，地方政府债务风险未来极有可能传导为金融风险和财政风险。
从长期来看，借鉴国际经验，允许地方政府发行更容易监管、更为规范的地方政府债券，将隐性债务显性化，是化解财政风险和金融风险的必然选择。允许地方政府发行债券，是实行分税分级财政体制国家的普遍做法。当地方政府税收收入不能满足其财政支出需求时，地方政府可以发行债券为基础设施建设及公共产品筹资，如英国、美国、德国和日本等国家，地方政府债在其财政收入及债券市场体系中都占有重要地位。目前，发展地方债券市场也已成为新兴工业化、新兴市场的转轨国家以及其他一些发展中国家的政策重点。从长期来看，地方政府在经济基础、财政状况、金融生态环境、偿债能力，政策扶持力度和发展潜力、基础设施能方面存在很大差异，这些也会决定了地方政府债的融资成本，包括信用利差以及流动性利差。在发展地方政府债券的起步阶段，一定要完善地方政府债券风险管理机制，从地方政府债券的发行定价、交易、偿还和监管各环节进行严格规定，包括举债权的控制与发债规模的确定、市场准入的限制、信用评级体系及信息披露制度的构建、投资项目管理与评估、市场流动性的建立以降低投资风险，监管的协调以及法律框架的完善等。
