最近地方政府债务问题又引起了各方面关注，包括对地方政府是否面临财政悬崖问题的探讨，也给银行业风险管理、资本市场和监管层带来了很大挑战。2012年底，财政部、人民银行、银监会、发展改革委四部委联合下发《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》，要求停止违规采用集资、回购（BT）等方式举债建设公益性项目，向融资平台公司注资或提供担保，通过财务公司、信托公司、金融租赁公司等违规举借政府性债务等行为。从另一方面来看，2012年，地方财政收入增幅为16.2％，是五年来次低，仅高于全球金融危机爆发后形势最严峻的2009年，而2013年地方政府也将面临债务偿付高峰。面对城镇化的进程，如何解决地方政府投资拉动经济的资金缺口问题，建立地方政府市场化的投融资机制，完善地方政府债务风险管理等相关制度值得我们深入探讨。
地方政府债务风险管理的关键-风险预警和信用评级
目前，欧债危机等主权债务危机引起各国对合理债务负担水平或能承受的最大债务警戒线的探讨。而美国财政悬崖的根源也被认为是不断调高政府债务上限引起。后金融危机时代，合理的政府债务规模和风险管理策略对于政府积极面对经济和金融危机的冲击，促进金融市场及汇率的稳定乃至经济的快速复苏至关重要。这里不容忽视的是，除显性债务外，还有一部分是或有负债或隐性债务，欧洲主要国家在金融危机中对部分银行国有化后，原来银行的负债合并到公共部门负债导致债务负担率激增超过风险警戒线。由此可见，这个标准并不是放之四海而皆准的真理，确实需要根据全球市场、宏观经济与政策、财政状况、偿债能力、金融、信用体系等多角度综合判断。
从我国情况来看，由于地方政府合法融资渠道不畅，地方政府只能转而加强对国有金融体系的控制或其他“创新”方式，包括贷款、准市政债券、项目融资、信托等融资模式。由于监管缺位等问题，形成了大量间接或隐性负债。考虑到在我们目前的财政体制下，地方政府不能破产清算，一旦地方政府出现难以清偿债务的情况，中央财政不可避免成为作为“最后支付人”进行兜底，地方财政风险必然会转移为中央财政风险和金融风险，成为经济和金融稳定的一大隐患。这种潜在的救助实际上是一种隐性担保机制，但与完全市场化的担保机制不同，这种机制很难定价。目前，国际评级机构穆迪已经将上述救助机制列入地方政府的评级要素来考虑。
而近期大公国际推出了地方政府信用评级体系，与此前地方政府融资平台发行的城投债评级相比，这次新评级方法的核心是揭示债务主体安全负债的规模上限、存量债务能否按期偿还和新增债务空间三个问题。我们应充分借鉴国外债务风险管理和危机处理的经验教训，建立多层次政府债务风险预警指标体系和政府信用评级框架。
目前，无论从政策面、市场层面还是理论层面，地方政府投融资机制问题日趋重要，主要来自三个方面因素：一是全球财政分权化的趋势，二是全球化、资本流动、以及金融市场发展等因素；三是发展中国家经济发展和快速城镇化进程下大规模基础设施融资需要。目前，全球市场出现了以金融市场的快速发展来补充银行主导性金融系统的明显趋势,地方政府债（也称市政债）市场在全球市场比例总体上呈现迅速发展势头，并被广泛应用于公共投融资的各个领域，成为地方政府非常重要的融资工具。
地方政府债管理的国际经验
从国际经验来看，为了防范和控制地方政府债务风险，美国逐步形成了以法律法规为基础，以信息披露为核心，以规模控制、信用评级、风险预警、危机化解等为手段的风险监控框架体系，在政府层面为有效防范市政债券系统性风险提供了源头性保障。
美国地方政府投融资目标比较明确。市政债券分为一般责任债券（以地方政府的税收收入作为偿债资金来源），主要包括城市建设债券、医疗设施建设债券、特定税种债券等；收益债券（以特定项目的收入作为偿债资金来源），主要包括工业收益债券、收益预期票据、补助金预期票据等。市政债募集资金的用途主要分为一般用途、交通运输、教育、公共事业、公共设施、住房、其他等。而次贷危机之后新推出的市政债券-建设美国国债，除了上述用途外，还可投资于环境工程、能源、公立医院等其他领域。
从信用风险来看，纽联储2012年专门出过一份报告研究，指出一般责任债和收益类债券错配（一些不能产生收益的公益类基础设施建设以收益债形式发行）是造成市政债券违约的主因，而由地方政府承担还款责任的一般责任债券出现违约极其罕见。可见，美国的收益类市政债与我国的城投债极其相似，并不适用于一些公益类基础设施项目，公益类设施应当由财政收入作为偿债来源。
在美国，主要的信用评级公司有穆迪、标准普尔和惠誉，对一般责任债券进行评级时主要考虑的因素包括：地方政府整体社会经济环境、总体债务结构、预算政策的稳健性和管理能力、财务状况；发行人的财政收入状况，包括有关税收情况和地方预算对特定收入的依赖程度。评级公司对不同类型市政债券的评级标准也存在差别。美联储相关数据显示，1970-2011年，经穆迪公司评级的市政债违约事件71件，而未评级的违约2571件，可见，信用评级也是政府债务风险管理的有效路径。
从监管的角度来看，1975年纽约州市政债券违约事件推动了监管制度的建立, 国会创建市政证券规则制定委员会（MSRB），对市政债券的承销和交易进行管理。1989年之后，美国对市政债的监管更侧重于信息披露，要求连续披露财务状况和发行人信息，证券交易商协会（NASD）具体负责监管市政债券交易商和自营部门。2007年，NASD与纽约证交所监管委员会合并，成立美国金融业监管局（FINRA），具体承担相关职能。2008 年金融危机又迫使联邦政府在 2010 年 《多德—弗兰克法案》中立法加强对市政债券的监管，而包括美国市政债券分析师协会（NFMA）在内的行业自律组织也制定了很多规范信息披露的规定,这种由政府管理部门和行业自律组织共同组成的多层次市场监管体系值得我们借鉴。
从信息披露制度来看，在美国所需披露的信息至少应包括：发行者的债务余额、债务比例、未来债务负担以及还款计划；融资目的、融资计划、债券优先级、还本付息方式及资金来源、债券评级、承销合同、财务顾问等相关信息；信用增进以及有助于改善对债券信用状况判断的信息；任何可能显著影响债券发行和偿付的事项。如果是收益债券，还需要披露企业的组织机构、管理方式、收入结构、经营计划等。
从风险预警及危机化解机制来看，在美国具有比较完善的地方政府风险预警指标体系和财政监测计划，对地方政府是否处于财政紧急状况进行及时判断；危机化解机制包括联邦政府的紧急财政援助计划，由财政部帮助面临偿债危机的地方政府偿还债务以化解危机。同时，地方政府进入财政紧急状态，通过提高税负和收费以增加政府收入，保证债务的偿付以化解危机。
另外，美国市政债的税收减免政策、偿债准备金制度、信用增进与保险制度、多元化的投资者结构也值得我们借鉴。
我国地方债转型的着力点
目前，直接融资已经成为全球市场的主要融资方式，地方政府债券市场也成为发展中国家的政策重点。我国“十二五”金融发展规划也将“加快多层次金融市场体系建设，显著提高直接融资比例”作为发展重点，而债券市场作为直接融资的重要路径，可以提供投融资、流动性支持和风险管理工具，保证财政政策和货币政策的实施，有效发挥金融市场对实体经济发展的推动作用。
对我国而言，在城镇化的进程中，地方政府投融资与信用体系也是发展战略中最基本的因素。在投资、消费、出口三驾马车中，在投资拉动促进经济增长的同时,应将投融资责任更多从中央政府转移至地方政府,地方政府必须强化预算管理和债务风险管理，引导民营资本投资公共服务部门和基础设施，促进地区经济的发展，而推动地方政府债券市场的发展至关重要，相对于各种不同途径的地方政府隐性及或有负债而言，市政债应是地方政府融资机制市场化、阳光化的路径选择。
从长期来看，允许地方政府发行更容易监管、更为规范的地方政府债券，将隐性债务显性化，是化解财政风险和金融风险和必然选择。2011年经国务院批准，启动上海市、浙江省、广东省、深圳市开展地方政府自行发债试点。试点省(市)自行发债收支实行预算管理，同时建立偿债保障机制。应该说，地方政府自行发债试点的启动，有利于地方政府逐步建立稳定和规范的融资渠道。同时，地方政府债券的市场化发行有助于建立管理规范的地方政府投融资机制，强化地方债风险管理制度，降低中国银行业系统性风险,，使地方融资平台的风险从根本上得到解决。
未来随着地方政府债相关法律制度的完善，建立地方政府债券信用评级体系并提高发债主体长期偿债能力十分迫切。从投资者角度来看，地方政府债券的风险主要包括信用风险，流动性风险以及利率风险。从信用风险和偿债机制来看，地区经济情况，政策扶持力度、财政状况、金融生态环境、投资项目的效益、基础设施建设能力、流动性、监管环境的变化等都会影响到发债主体的融资成本和偿债能力。目前，在发展中国家，影响地方政府信用状况的因素还包括地方政府治理、转移支付结构、信用基础、经济状况、债务负担水平和债务结构，担保状况以及法律环境等。地方政府可以通过系列财政约束措施来增强其信用水平，包括投资计划、信息披露、债务限制等。上述指标的评估可以为建立市政债券信用评级、完善债务风险预警及动态监测框架奠定基础。
同时，要逐步完善地方政府债券市场多层次管理机制，包括市场化发行定价机制、发债规模与期限结构、信用评级体系、信息披露制度、信用增进制度、保险制度等投资者保护机制，监管的协调以及法律框架的完善。而建立地方政府的投融资机制、偿债机制、风险预警机制和应急处理机制，完善市政债的风险和效益评价体系，是防范财政风险和金融风险，发挥投资的乘数效应，以金融市场发展推动城镇化进程和实体经济的关键所在。
