Study on Banking Supervision Efficacy
刘晓勇，男，1963年生于湖北省孝感市；先后获得中国人民银行总行研究生部经济学硕士和经济学博士；现就职于中国银监会政策法规部。
前言
一、提出问题
银行体系在支付和组织分配储蓄方面发挥着重要作用，对银行业的有效监管是稳健的经济环境的重要组成部分，它与有效的宏观经济政策一起构成了一个国家金融稳定的关键因素。有效的银行监管作为公共产品不能完全由市场所提供，政府监管的直接目的，在于更好地实现国家干预。1997年亚洲金融危机后，由于对金融体系安全性和健全性的关注，各国政府对银行业的监管干预不断强化。但是，现代政府监管实践也引发质疑和担忧。随着经济自由化和全球化的发展，随着人们对银行业的市场效率和竞争能力的关注，近年来，防止过度监管的呼声不断升高，有效监管已经成为人们关注的焦点问题。
其实，关于加强监管和过度监管的争议由来已久，只是表现形式不同而已，譬如20世纪80年代美国关于放松管制的讨论。这类争议有其深刻的经济学理论背景。金融监管是一种与市场自发运动相对应的政府行为，金融监管理论的根源很自然地与经济学的基本范式——“看不见的手”联系起来，而主流经济学对政府干预还是自由放任问题的争论持续了几乎整个20世纪，并且在很大程度上主导了经济学在此期间的发展演变以及经济学主流学派的兴衰更替，直接涉及政府干预的金融监管理论也随着争论双方势力的兴衰发生变化。如果说20世纪30—70年代金融监管理论的核心是金融体系的安全优先的话，金融自由化理论则尊崇效率优先的原则。当然，金融自由化理论不是对政府金融监管的全面否认，而是要求政府金融监管做出适合于效率要求的调整。在这种情况下，金融监管理论开始转向如何协调安全稳定与效率的方面，并向关注管理金融活动和金融体系中的风险方向演变。
20世纪80年代以来，发达市场经济国家大多进行了“解除管制”、“放松管制”的改革，旨在扩大市场竞争、减少政府对市场直接干预的改革，实际上是在新的制度和市场环境下重新定义政府干预经济社会事务范围和方式。1997年9月，巴塞尔银行监管委员会发布了《有效银行监管的核心原则》1（以下简称《核心原则》），这是国际银行监管领域里一份具有里程碑意义的重要文献，是巴塞尔银行监管委员会在总结西方发达国家近百年银行监管经验的基础上，对银行监管最佳做法的概括。《核心原则》为各国建立有效的银行监管体系提供了指导和借鉴，已经成为有效银行监管的通行标准，为国际金融界评价银行监管体系的有效性提供了准绳。可以说，《核心原则》的出台是国际范围内推动有效银行监管的最重要努力。1999年11月，美国国会通过《金融服务现代化法》。该法对美国金融业乃至全球金融业的结构调整和发展方向发生了重要影响，也反映了美国金融监管理念的转变：从银行监管首先注重安全目的，发展到注重提高资源配置的效率，再发展到注重增加本国金融业的竞争力。《金融报务现代化法》正是在第三种观念的基础上出台的，也是提高监管有效性的重大举措。1995年3月9日，OECD（经济合作与发展组织）理事会采纳了通过OECD国家监管政策官员网络制定的《改善政府监管质量建议》，这是监管质量方面的第一个国际标准。2002年，OECD公共管理委员会的监管管理与改革工作组完成另一重要报告——《OECD国家的监管政策：从干预到监管治理》。两份报告的出台，充分反映了OECD国家在改进监管体制、提高监管质量方面的重要发展。近年来，在OECD国家，监管政策议程作为更宽泛的治理议程的一部分开始出现，“监管治理”概念也开始形成。整个改革议程要转达的主要信息是，监管政策必须推动市场的有效运转，必须尽可能利用市场激励机制来实施社会政策和保护措施，至少要尽可能避免对市场运行的压制和扭曲。银行监管的成本很高，监管不力或低效监管的成本更高。银行问题的普遍存在，要求决策者们在本国甚至国际范围内做出政策反应。各国已经普遍认识到，有效的银行监管正是金融体系得以保持稳健的关键要素。
20世纪70年代末开始，中国经济在市场化改革和扩大对外开放方面取得了长足进展。进入21世纪后，在经济全球化、市场化进程加快的背景下，中国经济对外开放不断扩大，金融业市场化改革逐步深化。2006年12月11日，中国加入WTO过渡期结束，中国经济与全球经济的融合进入了新的阶段。加入世界贸易组织后，中国正在更加全面地参预国际经济，接受国际规则，转变政府管理经济的方式，并在新的层次上走向市场化、全球化。银行机构重组、利率市场化改革、外资银行的竞争、分业经营与混业经营的困扰等等，都将使中国的银行业和银行业监管面临新的挑战，监管标准全球化趋势下的压力将越来越大。新的监管环境对银行监管如何借鉴《核心原则》和《新资本协议》等国际准则和经验，如何确立符合中国国情的有效银行监管新框架等提出了新的要求。银行业市场外部环境的变化，特别是随着中国银行业对外开放的不断扩大和银行业改革的不断深化，中国的银行业和银行业监管都面临新的挑战。新的环境对转换监管理念、调整监管目标、改进监管方式等提出了更高要求，提高银行监管的有效性已成为一个日益紧迫的重大现实问题。
目前，关于银行监管的有效性，国内外已有不少文献论及。但是，对于如何分析我国银行监管的有效性，如何构建有效银行监管的基本框架，如何提高银行监管的有效性，还缺乏系统性、多视角的深入研究和论述。有效的银行监管可以维护银行体系的安全性和稳定性，保持银行市场的效率和竞争性，促进银行业的改革与发展。在我国现实的政治、经济和社会约束条件下，探讨构建有效银行监管框架、提高银行监管有效性的现实途径，无疑具有重大的理论和现实意义。
二、分析框架
从经济学的角度来看，银行监管有效性研究实质上就是对银行监管收益与成本的讨论，也就是研究如何以最经济、最有效的方式实现银行监管的目标。具体讲，银行监管有效性主要关注三个方面的问题：一是如何有效地实现监管的宏观目标——维护银行体系的安全性和稳定性；二是如何有效地实现监管的微观目标——保持银行市场的效率和竞争性；三是在追求上述目标过程中的监管效率与成本约束。
《银行监管有效性研究》研究银行监管的有效性，将其分解为五个问题：一是基于中外比较研究的成果，基于经济学、政治学、法学等多个学科理论，从政府规制、制度安排、经济分析等多个角度，阐述银行监管的基本原理，为有效性分析和构建银行监管框架提供理论依据；二是基于经济学和银行监管的基本原理，以及良好规制的国际最佳做法，具体讨论银行监管有效性的涵义和有效性的评价标准；三是以银行体系的风险管理与单个银行的风险控制这两个视角为经，以银行监管的效率与成本约束（涉及监管目标定位、制度安排、政策工具）两个方面为纬，讨论影响银行监管有效性的主要因素；四是构建银行监管框架，将影响银行监管有效性的主要因素联系在一起，探讨各要素的作用与相互作用的内在机理，形成一个系统化、公理化、模型化的有机整体，并且，基于框架构建相关模型，对银行监管的有效性进行分析评价；五是结合我国情况，探讨提高银行监管有效性的现实途径。
《银行监管有效性研究》的理论意义或创新点主要有：
1、运用信息不对称、外部性、法律不完备性、科斯定理、政府规制、金融约束、团队生产与制度安排等传统与最新理论进行分析，对银行监管概念和银行监管的基本原理作了新的阐述。
2、界定了银行监管有效性和有效银行监管的概念，提出了衡量有效银行监管的标准，强调有效银行监管不仅关注银行监管的效率，也要注重银行体系的市场效率。
3、对银行监管目标作了新的表述，阐明银行监管的目标不仅关注维护银行体系的安全性和稳定性，而且重视保持银行市场的效率和竞争性从而增进银行体系的市场效率。
4、将银行监管的目标分解为宏观目标和微观目标两个层面，并基于有效银行监管的要求分别对银行体系的风险管理和单个银行的风险控制的相关问题进行了分析。
5、界定了银行监管框架的概念，基于银行监管目标、监管制度安排、监管政策工具的相关分析建立了三要素银行监管框架，基于监管目标、监管治理、监管手段的相关分析建立了六要素银行监管框架，为讨论银行监管的有效性提供了逻辑上比较合理、结构上比较完整的分析框架，并且有助于比较完整、准确、简明地表述整个论证过程和结论。
6、在对银行监管框架进行定性分析的基础上，建立了银行监管框架有效性的分析模型。特别是，在比较分析各种综合分析模型的基础上，建立了可适用于评价银行监管框架有效性的模糊层次分析模型（FAHP），并运用这一模型对银行监管框架的有效性进行定量评价。
7、基于有效银行监管的标准和监管框架有效性的分析，从监管框架的调整方向、调整思路、改进路径三个方面，就如何调整和改进我国银行监管框架提出了具体建议。其中，基于银行监管框架，提出了有效银行监管框架实现机制的概念，并从涵义理解、机制构成和机制功能等三个方面进行了分析。
三、结构安排
《银行监管有效性研究》共分为七章。
第一章是导论。主要依据既有的银行监管理论和最新成果，并基于作者对银行监管实践及相关问题的理解，从金融信息不对称与审慎银行监管、法律不完备性与银行监管的功能、银行监管的目标选择、银行监管的制度安排、银行监管的政策工具等五个方面对银行监管的基本原理进行了阐述，以期为之后关于银行监管有效性研究提供理论基础。
第二章主要围绕银行监管有效性的涵义及相关问题进行了讨论。首先，从银行监管的主要问题、OECD国家对监管质量的关注和我国银行监管的有效性问题三个方面，讨论了为什么关注银行监管的有效性问题。其次，对银行监管的有效性进行了界定。提出银行监管有效性就是研究如何以最小的监管成本实现银行监管收益的最大化。银行监管有效性关注三个目标：监管的宏观目标，即维护银行体系的安全性和稳定性；监管的微观目标，即保持银行市场的效率和竞争性；监管的成本约束，即关注银行监管行为的效益性。第三，讨论了良好规制的基本准则和有效银行监管应遵循的基本准则。
第三章基于有效银行监管宏观目标的要求，对有效银行监管与银行体系风险管理的相关问题进行了研究。一是，从风险评估、风险管理及危机干预等方面对银行系统性风险的相关问题进行了讨论；二是，就维护银行体系稳定的安全网机制与有效银行监管的相关问题进行了研究，具体分析了安全网机制下的委托—代理、道德风险、逆向选择等问题；三是，基于金融市场与金融监管的发展趋势，就信息披露、市场约束与有效银行监管的相关问题进行了分析。
第四章基于有效银行监管微观目标的要求，对银行监管与单个银行风险控制的相关问题进行了研究。一是，从银行体系中介化和杠杆化的两个特征出发，分析了银行风险和银行风险控制的意义；二是，基于一个具体模型，对银行风险控制与风险评估问题进行了讨论；三是，从有效银行监管的角度出发，对银行的公司治理问题进行了分析；四是，对审慎银行监管最基本的两个政策工具——资本要求和准入管理进行了专门讨论。
第五章讨论银行监管的条件约束，主要就银行监管的若干重要方面进行收益与成本的分析。具体包括：银行监管与市场自律、银行规制与金融自由化、准入管理及其影响、分业限制的利弊分析、资本要求与银行绩效等。
第六章建立了银行监管框架并基于框架构建了监管有效性的评价模型。一是，界定了银行监管框架的概念，并分别提出了三要素银行监管框架（基于“目标定位、制度安排、政策工具”）和六要素银行监管框架（基于“监管目标、监管治理、监管规则、准入管理、持续监管、纠正措施”）；二是，根据“注重结果、依赖市场、兼有激励、适应发展”四项有效性标准，基于三要素监管框架，对银行监管有效性进行了模型描述；三是，构建了模糊层次分析模型，基于六要素监管框架，对银行监管有效性进行了计量分析。
第七章讨论了改进我国银行监管有效性的现实途径。一是，分析了我国银行监管环境的变化和监管面临的挑战；二是，基于银行监管框架，提出了有效银行监管框架实现机制的概念，并从涵义理解、机制构成和机制功能等三个方面进行了分析；三是，基于有效银行监管的标准和监管框架的有效性分析，就如何提高我国银行监管的有效性提出了具体建议。
目录
前言
第一章 导论：银行监管的基本原理
第一节 金融信息不对称与审慎银行监管
第二节 法律不完备性与银行监管的功能
第三节 银行监管的目标选择
第四节 银行监管的制度安排
第五节 银行监管的政策工具
第二章 提出问题：银行监管的有效性及相关分析
第一节 为何关注银行监管的有效性
第二节 银行监管有效性的界定
第三节 有效银行监管的基本准则
第三章 宏观分析：银行体系的风险管理与有效监管
第一节 银行系统性风险及其管理
第二节 安全网机制及相关问题
第三节 市场约束与银行监管有效性
第四章 微观分析：单个银行的风险控制与有效监管
第一节 中介化、杠杆化与银行风险
第二节 银行风险控制机制与有效监管
第三节 银行公司治理与有效监管
第四节 资本要求、准入管理与有效监管
第五章 条件约束：银行监管的收益与成本
第一节 银行监管与市场自律
第二节 银行规制与利率自由化
第三节 准入管理及其影响
第四节 分业限制的利弊分析
第五节 资本要求与银行绩效
第六章 目标函数：银行监管框架与监管有效性评价
第一节 银行监管框架的涵义与构建
第二节 三要素监管框架与监管有效性分析
第三节 六要素监管框架与监管有效性分析
第七章 改进途径：提高银行监管的有效性
第一节 应对挑战：环境变化与有效监管
第二节 有效银行监管框架的实现机制
第三节 提高我国银行监管有效性的建议
附录
参考文献
