村镇银行是一个颇具中国特色的概念，按照《村镇银行管理暂行规定》（2007）的定义，村镇银行是指经中国银行业监督管理委员会依据有关法律、法规批准，由境内外金融机构、境内非金融机构企业法人、境内自然人出资，在农村地区设立的主要为当地农民、农业和农村经济发展提供金融服务的银行业金融机构。
以村镇银行为代表中国新型农村金融组织始于2006年12月的6个省份村镇银行的首区批试点工作，从2007年03月中国第一家村镇银行——四川仪陇惠民村镇银行的开业，到2007年10月在全国范围内正式铺开，经过几个阶段的培育和发展已成为当前农村金融体系的重要组成部分。截至2014年4月末，全国已组建村镇银行1040家，且正在筹建和准备筹建村镇银行的还处于继续进行当中，可以预计，在未来几年时间内，村镇银行在“量”方面还会继续增加，然而，村镇银行的“质”问题，不管是金融业学术界还是金融监管部门一直是很关注的问题。
一、村镇银行发展历程与法规调整
（一）村镇银行发展的几个阶段
在2003年初，政策当局提出“抓两头、带中间”的中国银行业改革战略思路，该思路加快了中国银行业商业化改革进程的同时，也伴随之出现了一些新问题，即四大商业银行撤出农村地区，农民的金融需求主要依赖农村信用社来苦苦支撑和出现金融服务不充分，甚至出现农村地区金融服务空白且“金融真空”情况。在这种背景下，2006年12月国务院出台《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策、更好支持社会主义新农村建设的若干意见》，“意见”出台后我国村镇银行大致经历一下几个发展历程：
一是试点过程。率先在四川、吉林等6省（区）试点新型农村金融机构，2007年03月1日，我国第一家村镇银行——四川仪陇惠民村镇银行挂牌开业，村镇银行应运而生。
二是全国铺开。2007年10月，银监会下发“关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入试点范围的通知”，将试点范围由6省（区）扩大到全国31个省（区、市）。然而，从实际情况看，整个组建进程缓慢，至2009年年末全国已开业村镇银行仅为148家，正在组建的62家，吸收存款269亿元。
三是“三年规划”。2009年07月，针对新型农村金融机构的创建中存在区域失衡等突出难题（银监会所称“东热西冷、东快西慢、东多西少”三大特点）而实施“三年规划”：全国36个省市计划在2009-2011年筹建村镇银行、贷款公司和农村资金互助社总量分别为1027家、106家和161家。
四是“三年规划”后至今。截至2011年末，全国已组建新型农村金融机构786家，其中：村镇银行726家，贷款公司10家，农村资金互助社50家；机构数量未实现银监会的规划目标，且存在机构分布偏向东部地区等问题，因此，“三年规划”后至今仍然推进村镇银行设立，截至2013年末，全国共组建村镇银行1071家，其中开业987家、筹建84家。村镇银行已遍及全国31个省份，覆盖1083县（市），占县（市）总数的57.6％。截至2014年4月末，全国已组建村镇银行1040家。
需要说明的是，在村镇银行的发展过程中，明显出现了区域发展的不平衡，即在2013年末全国组建的1071家村镇银行中，中西部省份达665家，占62.1％。
（二）法规调整
为规范村镇银行的发展和针对村镇银行实施过程中出现的新问题，银监会先后出台《村镇银行管理暂行规定》（2007）、《村镇银行组建审批工作指引》（2007）、《小额贷款公司改制设立村镇银行暂行规定》（2009）、“中国银监会关于做好《新型农村金融机构2009年-2011年总体工作安排》有关事项的通知”（2009）、《中国银监会关于加快发展新型农村金融机构有关事宜的通知》（2010）、《中国银监会关于调整村镇银行组建核准有关事项的通知》（2011）和《中国银监会关于鼓励和引导民间资本进入银行业的实施意见》等法规和意见，对我国村镇银行发展进行及时调整，其中，两项规制是值得注意：
一是《关于加快发展新型农村金融机构有关事宜的通知》。该文主要是针对村镇银行实施“三年规划”目标的差距问题而出台的，即村镇银行实施过程中存在组建进度缓慢（注：规划是三年组建1027家，但到2009年末开业或者正在组建总共只有210家）、机构类型不尽合理、大中型银行主发起人偏少等突出问题。
其突破口和新内容包括：（1）首次打开设立控股公司的闸门——30家即可组建控股公司。对设立30家或以上新型农村金融机构的主发起人，银监会将允许其探索组建控股公司。（2）允许设立市级村镇银行。新政允许西部除省会城市外的其他地区、中部的经济欠发达地区以地市为单位组建总分行制的村镇银行，总行可设在地（市）级。（3）设立银行管理总部。新政允许设立10家以上新型农村金融机构的银行设立管理总部，且不受区域限制。管理总部可以设在发起村镇银行较多的地区，也可以设在发起银行总行所在地区，甚至可以设在上海、北京等发达城市，主要是为方便管理，降低成本。（4）“东西部挂钩”内容调整。新政策除强调原有的“东西部挂钩”原则外，还把海南、辽宁和河北视同中西部省区，将新疆所有县市视同国定贫困县，以增加银行在这些地区发起村镇银行的积极性。（5）明确金融资产管理公司可发起设立村镇银行。将适当放宽法人银行对村镇银行的最低持股比例限制，明确金融资产管理公司可发起设立村镇银行。
二是《中国银监会关于调整村镇银行组建核准有关事项的通知》。随着国内组建村镇银行经验总结，进一步规范和提高组建发展质量，促进村镇银行规模发展和合理布局的要求，中国银监会于2011年7月出台该文。
其主要内容：（1）由现行银监会负责指标管理、银监局确定主发起行和地点并具体实施准入的方式，调整为由银监会确定主发起行及设立数量和地点，由银监局具体实施准入的方式。（2）完善村镇银行挂钩政策。在地点上，由全国范围内的点与点挂钩，调整为省份与省份挂钩；在次序上，按照先西部地区、后东部地区，先欠发达县域、后发达县域的原则组建。（3）村镇银行主发起行要按照集约化发展、地域适当集中的原则，规模化、批量化发起设立村镇银行。
从一定角度上说，这两项金融规制的制定，一方面在推动我国新型农村金融机构“三年规划”最终施行（在时间往后推移约两年）的同时，在另一方面也为我国村镇银行下一步创新与发展留下了一定的政策和法规空间，如新型农村金融机构管理模式等内容。
二、村镇银行制度的几点反思
我国村镇银行制度从提出到实施，从实施到各项法规内容调整，从放权各地银监局审批到中国银监会收权，几经波折，到目前至，村镇银行经营和发展中仍然存在一些比较共识的问题，如整体上反映了区域发展的不平衡、规模小、品牌效应差、对农村金融服务表现为典型的“盆景金融”的特点和服务对象偏离农户等；再如，在经营过程中出现了运营方式单一、结算渠道不完善、市场定位不合理、存贷比偏高、吸收存款难、业务创新能力不足和经营管理水平低等；这些问题普遍存在，需要我们从村镇银行制度设计以及几点进行反思：
一是商业性定位。从一定的角度上讲，村镇银行制度是伴随着中国银行业商业化改革进程中出现的“金融真空”状态而产生的，其商业性基本定位就意味着它的服务主体是已有商业银行机构不愿意做的市场主体，进一步来说，村镇银行担当着农村金融服务市场的“开拓者”之角色。那么，所批准设立的村镇银行是否有能力担当这一角色？怎么样水准和管理水平的村镇银行才有能力担当这一角色？或者，怎么样政策配套政策支持才能够使得现有村镇银行担当这一角色？等等，这是村镇银行制度需要反思的第一个问题。
二是对等和分层的理论依据。所谓对等理论主要是指大、中、小银行分别有自己的对应优势，它们适合对应的客户群体为大、中、小企业提供金融服务；所谓分层理论主要是指大、中、小银行是分层并列存在，在市场中小企业和个人客户是客观存在的，与之对应的为其提供金融服务的小银行是大有市场空间的。这两理论都具有一定的现实指导意义，但是，现实中的典型案例（如美国富国银行）说明，大银行也可以开拓并做好小客户市场。因此，面对我国现实存在的差异化农村市场，在村镇银行设计制度中是否可以采取大、中、小三种模式？
三是村镇银行与县域银行的差异性。作为政策性引导产生的村镇银行这一市场主体，与行政分权和金融分权演化出来的我国县域银行（包括县域的农商行、农合行和农信社等），是一种同质竞争关系还是差异市场互补关系？还是竞争与差异两者同时兼具的功能定位？需要村镇银行制度进行反思和明确的。
四是村镇银行的发展空间。由于村镇银行制度设计是处于我国“抓两头、带中间”的银行业改革战略初期，而我国银行业经过十年改革已发生了脱胎换骨的变化，并发展成为全球最赚钱的行业之一。随着我国未来城镇化改革的需要，村镇银行发展空间是否可以提升到县域银行为目标定位？
五是村镇银行的股权设计。信用是银行业生存和发展的基础，“去行政化”是村镇银行制度设计中比较成功的一点，但“主办银行化”和信用劣势是村镇银行发展过程中出现的另外一个问题。为解决该问题，在村镇银行制度设计中，是否探讨这样一种股权设计：除了限制主办银行持股比例以外，还要求吸引一定比例的国有资本加上品牌专业银行管理机构对之进行管理等配套措施来综合提升村镇银行的信用问题。
三、“质”需要村镇银行管理模式创新
村镇银行中“村镇”是国家政策导向的一种体现。从特许经营角度来看，村镇银行与其他商业银行无本质上区别，是一种“完全牌照”银行，像其他城市商业银行和农村商业银行一样，在监管部门批准的地域范围内开展经营活动，可以经批准开展各类商业银行业务。然而，我国村镇银行中的规模小和管理水平低这两个现实问题往往成为其发展和提高服务质量的瓶颈。
针对村镇银行的规模小和其资本金问题。由于中国现在可以说是世界上当之无愧的一个金融资源大国，加上拥有众多投资意愿的民营资本，因此，入股村镇银行资本并把村镇银行的资本金和规模做大的钱不是问题，这是最简单的逻辑。但是，对于全国上千家独立法人机构的村镇银行的整体管理水平提高却是一个难题。
针对村镇银行管理问题。在《村镇银行管理暂行规定》中的“主办行”制度设计，其实是希望借助主办银行管理银行的经验和管理人才对新设的村镇银行进行规范管理（非希望主办行投向村镇银行多少资金问题），然而，主办银行在操作过程中，为了实现对新设村镇银行进行全面管理，往往需要主办银行通过资本损耗来对村镇银行绝对控股才能够实施。这一内在矛盾，其实是造成我国村镇银行组建规模普遍小和整体进度缓慢重要原因之一。
需要说明的是，中国银监会于2010年4月出台《关于加快发展新型农村金融机构有关事宜的通知》（2010第27号文），该《通知》除了强化执行力和确保完成三年规划以外，还提出“探索新型农村金融机构管理模式”（包括：新型农村金融机构管理总部、新型农村金融机构控股公司和总分行制村镇银行等）作为配套指引。由于在这正式法规中还没有对“新型农村金融机构管理总部”和“新型农村金融机构控股公司”给出明确的界定，这一方面为金融监管部门制定法规指导留下政策空间的同时，在另一面也为已经开展村镇银行等新型农村金融机构实务界的创新管理模式提供了契机和发展目标尝试。
进一步来说，通过村镇银行管理模式创新来整体提升我国村镇银行的“质”，成为一种法规也许同时也具有一定操作性的途径。也就是，在未来的“村镇银行管理总部”和“村镇银行控股公司”制度设计中，弱化其股权控制公司治理职能且更加强化其“专业化银行管理机构”和“品牌”功能定位。其基本思路是，创新银行管理模式与市场化“委托-代理”模式为制度配套，即针对中国目前存在中小银行专业人才严重短缺的国情现实，借鉴股权投资基金管理和运作模式与做法，在全国范围内新组建成若干家专业银行管理公司或者“村镇银行控股公司”，通过聚集一批高级专业人士方式来对目前我国上千家村镇银行进行全方位和高档化的管理服务，逐步推动中国村镇银行机构的市场化委托-代理模式。
四、村镇银行向“城镇银行”转变
随着中国城镇化步伐的加快，县域金融服务需求更加趋向于多样化。特别是未来城镇发展过程中将涉及多领域、多层次、多类型的金融需求，客观上要求金融服务品种更加丰富，服务手段更加多样，服务方式更加便捷，而现有的主要依靠“一县一行”的县域银行农村金融服务制度设计是否能够适应我国未来城镇发展需要是很值得怀疑的。这是因为，金融服务效率的提高需要竞争机制与之搭配，这也就意味着，在未来的县域金融服务（特别是乡镇这阶层）方面，改变“一县一行”制度而适当地引入一些竞争机制显得必要。
怎么样引进？就目前中国金融改革的重点在增量方面还是存量方面？金融业学术界和金融监管部门相对一致的看法是存量改革。很简单，无论从战略还是从策略角度说，目前对中国的经济发展和经济成长更能起到立竿见影作用的恰恰是存量改革。也就是，从中国现有银行业结构出发，除了对县域农信社和县域农商行进行深化改革以外，通过政策引导部分现有村镇银行向“城镇银行”转变，形成“一县两行（一家农商行和一家城镇银行）”相互竞争的格局，以此配合中国城镇化改革是一种比较现实的做法。
进一步来说，根据《村镇银行管理暂行规定》规定，村镇银行在缴足存款准备金后，其可用资金应全部用于当地农村经济建设；发放贷款应首先充分满足县域内农户、农业和农村经济发展的需要；在满足当地农村资金需求后，其富余资金可投放当地其他产业、购买涉农债券或向其他金融机构融资。也就是，在我国范围内，除少数资源型的城市外，绝大多数的县域经济往往与“农”沾边，且在银监部门和人民银行涉农贷款的统计范围内。因此，在现有的村镇银行实际运营中，虽然名为村镇银行，但其经营范围往往涉及到整个县域经济了。这一现实问题，一方面体现了村镇银行的在县域金融服务中的差异化经营与发展模式，另一方面也为村镇银行向“城镇银行”转化提供了一定的政策启示。
