作为一个新兴的经济联合体，欧盟的各项经济体制安排都有独特之处，其金融监管体制也不例外。欧盟金融监管体系的发展过程和其中存在的问题集中反映了统一金融市场与分立经济主权之间的冲突，从而也从一个独特的视角为中国金融监管体系的建设提供了启示。
欧盟金融监管体系的发展过程
欧盟金融监管体系的形成与欧盟本身的发展过程紧密地交织在一起，并且同样面临着各种障碍。例如，欧洲各国的监管模式最初存在着较大的差异，它们在总体上可以分为两类，即以德国为代表的混业经营模式和以英国为代表的分业经营模式。欧洲要实现统一的金融市场与监管体系，就必须解决这两者之间的兼容问题。幸运的是，随着后来欧洲各国掀起的混业经营浪潮，这一障碍在很大程度上被克服了。欧盟金融监管体系的雏形可以追溯到欧共体理事会1977年通过的《第一银行指令))，它规定了成员国之间信用机构跨国设立分支机构和提供服务的强制许可原则和程序，统一了欧共体信用机构设立的最低标准，同时还建立了由成员国主管当局组成的银行咨询委员会。不过《第一银行指令》在欧洲金融市场开放方面的贡献只是初步的，仍然存在着很大的局限性。
欧盟金融监管体系发展的一个重要推动力是1985年欧盟发表的《完善内部市场》白皮书，其中提出了单一银行执照、母国控制和相互承认原则。上述原则被《第二银行指令》所采纳并构成了欧盟银行业一体化的基本法律框架。根据这一指令，只要在本国得到批准，欧盟国家的所有信用机构都可以在其他欧盟国家开展业务或建立分支机构而无需额外许可。这就意味着，对于允许混业经营的欧盟国家的银行，它们可以在另一个禁止混业经营的欧盟国家内进行多种经营。因此单一银行业务执照在允许英国保持其分业监管体系的前提下，实质上为整个欧盟的混业经营打开了通道。与此同时，为了保证欧盟内部金融监管的统一性，《第二银行指令》还制定了统一的资本充足率和风险标准，并对银行在非金融领域的经营活动进行了限制。
1999年5月，欧洲议会通过了《金融服务行动计划》，目的是在建立“谨慎监管体系”的基础上，加快欧洲金融市场一体化建设步伐。具体而言包括三个方面：单一的批发金融市场、开放和安全的零售金融服务市场、最新的谨慎规则与监管体系。《金融服务行动计划》已经得到了欧盟各国的普遍认同并且产生了《国际财务报告标准》、《市场违规指令》、《招股说明书指令》、《透明度指令》、《金融工具市场指令》等重要文件。
除了欧盟层次上的制度建设与协调之外，在考察欧盟金融监管体系的发展过程时，不可忽视的一个方面是欧盟各国自身金融监管部门组织机构与职能的改革与变化。事实上，与欧洲经济一体化过程紧密相伴的是金融自由化，各国金融监管机构都在解除管制以增强本国金融业的竞争力。在过去二十余年的时间里，欧盟各国推出了一系列的解除管制措施，涵盖了利率、资本控制、证券资格、开设分支机构、外国银行进入、信用额度、投资要求等各个方面。随着欧盟各国的金融自由化与解除管制，金融与相关行业的竞争也更为激烈，金融创新大量涌现，市场也随之扩张。尤其是欧元的启动，极大地推动了欧盟货币、股票、债券和衍生产品市场的发展。针对金融发展的新形势，欧盟各国也纷纷对自己的金融监管体制作出调整。到目前为止，欧盟各国的金融监管体制仍然保持着多元化的局面，但是对各种金融业务进行综合监管和国际协调已经成为明显的趋势。
当前欧盟金融监管体系存在的问题
根据《欧洲共同体条约》，欧盟的货币当局是由各国中央银行和欧洲中央银行构成的欧洲中央银行体系(European System of Central Banks)。在欧洲金融体系的稳定和金融监管方面，欧洲中央银行体系受制于各国政府和其他欧盟机构。实际上，金融监管的职责仍然主要掌握在各国政府手中，而在欧盟层次更多地只是进行各国间的政策协调。这种制度安排也导致了一系列的问题。
首先，各国的金融监管机构可能将本国的利益放在整个欧盟金融体系的稳定之上。为了增强本国金融行业的国际竞争力，各国金融监管当局对于国内大型金融机构的扩张和垄断行为常常采取某种程度的纵容态度，导致了许多国家银行业的高集中度。例如，在比利时、芬兰和荷兰，五家最大银行所占的市场份额都超过了80％。与此相反，国际问的金融机构并购则依然存在着各种壁垒，而且这些壁垒经常以“维护本国金融稳定”的名义出现。西班牙BBVA银行与意大利Unicredito银行合并的失败以及西班牙BSCH银行与葡萄牙Champalimaud集团联盟所遇到的阻力都反映了这一点。
其次，单一银行执照与母国控制原则很容易导致母国和东道国监管部门之间的利益冲突。母国的监管部门可能会忽略本国银行在外国的分支机构对于东道国经济的不利影响，因为它的成本不会由本国承担。因此母国监管部门可能会给予跨国经营的本国金融机构过大的自由度，而在其陷入危机的时候却袖手旁观。另一方面，当援助本国金融机构的成本由国际社会共同承担的时候，母国金融监管机构强可能表现得过于积极。与此同时，东道国的金融监管机构对于在境内经营的外国金融机构也可能存在信息与控制问题。
第三，随着欧洲金融市场的发展，金融机构及其业务的规模也越来越大。有时候，援助某家陷入危机的金融机构所需要的资金可能超出了其母国的财政能力，但是金融机构倒闭所导致的损失则远远超出了其母国的范围。与此相对应的是一些大型泛欧金融机构的存在，它们同时在多个欧盟国家开展批发金融业务。出于适应东道国国情、税收、隔离负债和监管方面的考虑，这些金融机构更愿意通过在东道国设立的子公司来开展业务。据粗略统计，在6个以上的欧盟国家开展业务的大型银行集团约有40个，其中一些在整个欧盟范围内开展业务。显然，对于这类泛欧金融机构的监管已经超出了单个国家的范围与能力。
综合上述分析，当前欧盟金融监管体系存在的主要问题实质上源于统一的欧洲金融市场和相互分割的金融监管体制之间的矛盾。过去欧盟金融市场建设的重点一直放在市场准入和消除国别歧视方面，但是随着欧盟统一市场的形成和欧元的启动，欧盟各国金融市场更为紧密地联系在一起，频繁而高额的跨境资本流动使得金融危机的传递更为容易。在这种情况下，各国金融监管机构之间的协调变得极为重要，而相互分割的金融监管体制也显得难以适应，这就促使欧盟必须对金融监管体系进行重构。
关于重新构建欧盟金融监管体系的讨论
尽管人们对于欧盟金融监管体系所存在的问题有着较大程度的共识，但在解决这一问题的方向上则各执己见。由于构建一个新的金融监管体系所固有的复杂性，在其中任何一个环节上有着多种意见都是很正常的。这些不同意见集中表现在监管模式、机构设置、权责分配等方面。
一是关于金融监管的目标与监管成本的讨论。
金融监管存在的最根本原因是市场失灵，因此其根本目标也就是对市场功能的缺陷加以纠正和弥补。不过这一总体目标因过于笼统而缺乏可操作性，故通常被分解为下列几个具体目标：降低系统风险，避免由于某些金融机构的倒闭或不当行为导致其他金融机构乃至整个金融体系的危机；促进金融市场中的竞争，使得金融机构能够有效地分担风险和提供低价格的产品；保护投资者，降低信息不对称性，从而使投资者能够获得高质量的投资机会并且在受到不正当行为损害时能够得到足够的补偿；提高资本市场的总体效率与一体化程度，从而增强投资者对市场的信心。
可以看到，金融监管的上述四个具体目标针对的分别是外部性、垄断、信息不对称和市场壁垒等市场失灵问题。通过对金融机构及其行为的控制，金融监管可以在一定程度上纠正这些问题。但是金融监管的实施并非是无代价的，而是有着各种直接或间接的成本。首先是行政成本，也就是维持金融监管机构及其运行所需要投入的资源。金融监管部门越庞大，体系越复杂，业务量越多，行政成本也就越高。其次是执行成本，也就是金融机构为了满足金融监管的要求而必须付出的成本，其中包括信息披露、相关部门设置、准备金等直接成本以及为了满足监管要求而不得不放弃某些业务所导致的间接成本。再次是客户成本，也就是由于金融监管的实施导致金融市场的客户在产品质量和价格方面所遭受的损失。虽然金融监管的初衷是为了保护客户的利益，但是有时候某些监管措施却可能造成客户某方面利益的损失。例如为了保护金融市场稳定而实施的金融机构资质要求会减少市场中金融服务供应商的数量，使得客户可选择的服务产品种类下降。
从理论上来看，衡量某个金融监管体系是否合理的最简单方法就是将其收益与实施成本进行比较，如果收益大干成本就是有效的。但是在现实当中，由于对监管效果和监管成本的价评相当复杂，不同金融监管体系的比较常常难以得到精确的结论。另一方面，对于欧盟这样由多个利益主体构成的组织，金融监管体系的选择还存在着公共选择的问题。不同的金融监管体系在各个国家之间的收益与成本分担也是不同的，而且很难对此进行合适的经济补偿，这就使得在整体上最优的金融监管体制未必能够在现实中得到大家的认同，而最终的结果则取决于国家之间的博弈均衡。
二是关于欧洲金融市场的发展阶段与统一监管体系必要性的讨论。
鉴于统一的欧洲金融市场和相互分割的金融监管体制之间的矛盾导致了诸多问题，相应的一个解决办法就是建立一个统一的欧盟金融监管体系。不过这一方案也有其缺点。建立欧盟层次上的金融监管肯定要比各国独立的监管机构更为复杂，而且对于某些只局限在一国范围内的金融事务，其效率也不如后者。因此，考察这两种金融监管体系的效率，关键要看欧盟金融市场的一体化进程是否已经到非建立统一监管体系不可的地步。从欧盟金融市场发展现状来看，尽管金融自由化与欧元的启动带来了金融市场的扩张与深化，但是市场的一体化主要还是局限在批发金融业务方面，尤其是欧元定价的无担保货币与政府债券市场。在金融中介服务当中银行融资仍然占统治地位。跨境业务主要发生在大型的可交易金融资产市场，包括货币市场工具、企业债券或投资银行等领域。在零售金融领域的跨境交易非常有限，特别是传统的借贷业务更为罕见。金融机构的并购也主要发生在本国范围内，跨境并购的规模明显低于其他经济领域。由此可见，虽然欧盟的金融一体化进程已经启动并开始加速，但是尚未到达高峰。当然，用发展的眼光来看，欧洲金融市场的一体化最终会全面实现，不过从同样的角度出发，欧盟金融监管体系的建设也不必一步到位。
三是关于部门监管与功能监管的讨论。
在金融监管的结构方面，主要有两种模式：部门监管与功能监管。部门监管模式是由监管机构根据金融业务的核心部门(银行、资本市场与投资业务、保险等)对机构进行监管。它包括三种形式：由不同的机构分别对银行、资本市场与投资业务、保险等金融部门进行监管；存在多个监管机构，但是某些机构对多个金融部门进行监管；由一个机构对所有金融部门进行监管。
与此相对应，功能监管模式是针对不同的金融市场功能进行监管。美国经济学家罗伯特·默顿(Robert Merton)和兹维·博迪(Zvi Bodie)归纳了金融体系的六项基本功能：提供支付结算方式以便利交易；提供集中资源和投资分散化的机制；提供跨时间、国界和产业的经济资源转移方式；提供风险管理方法；提供价格信息以帮助协调经济各部门的分散化决策；当交易各方之间存在信息不对称问题时提供相应的解决方法。
根据默顿和博迪提出的“功能金融观”，金融系统的功能要比实现这些功能的机构更为稳定，因此金融监管应该以功能而不是机构或部门为对象。按照功能监管模式，应当由特定机构对一种或几种金融服务类型进行监管而不应考虑其提供者是哪种金融机构。
部门监管与功能监管模式各有优缺点。当某种类型的金融机构只从事一种业务时，部门监管就显得直接有效。但当各种金融机构的业务范围出现交叉，或者金融机构的性质难以划分时，部门监管就容易导致权责不清和“同一业务，不同标准”的问题。功能监管避免了上述弊病，但它的缺点则在于会出现对同一金融机构的“多头监管”，而且从降低系统风险的角度看，针对功能的监管远不如直接针对机构的监管有效。
从欧盟金融市场的发展状况来看，混业经营的趋势似乎更有利于功能监管模式的实施，不过针对金融功能设置监管机构很容易导致金融监管部门的膨胀。因此，现在人们更倾向于用单一或少数监管机构整合多项监管职能，实行综合监管。
四是关于监管机构设置的讨论。
金融监管机构设置的关键问题在于，监管机构的设置与职权分配不仅取决于政策制定者的目标与具体的经济环境，而且具有路径依赖的特性，即受制于原有的金融监管结构。例如，对于那些中央银行已经承担了一定金融监管职能的国家而言，是继续扩大其监管职能还是成立另一个独立的监管机构就成为了一个问题。
将金融监管职责授予中央银行，有利于各种监管职能的集中以及金融货币政策的协调，但是这种做法的缺点也是非常明显的。承担了过多职能的中央银行会变得非常庞大且机构复杂，会加剧官僚主义作风并导致运转失灵。与此同时，从政治经济学的观点看，中央银行也具有自己的部门利益和偏好，赋予其太大的权力很可能会使得它为了自身利益而对经济进行过度干预。因此许多国家宁愿将金融监管职责交给中央银行之外的机构。例如，在欧盟扩张前的15个成员国当中，奥地利、丹麦、德国、瑞典和英国都将金融监管的职责授予了中央银行之外的单一监管机构。而且研究表明，在各国金融监管体系当中，中央银行的涉入程度越大，其集中程度越低；同时金融监管的集中度还与金融机构治理和法律体系的完善程度呈正相关。这些现象均表明了金融综合监管机构设置的复杂性。
结论
伴随着欧洲经济一体化不断推进，欧盟金融监管体系也获得了很大发展。在当前的监管体系当中，金融监管的职责主要掌握在各国政府手里，而在欧盟层次主要是进行各国间的政策协调，这种制度安排导致了一系列的问题。随着欧盟金融一体化的加速推进，欧洲金融监管体系也必将作出进一步的改革与调整。如何确定并实施这项改革与调整，已成为需要相关各方深入探讨和密切配合的重要任务。
