在传统的中央集权的计划经济体制下,地方政府只是行政体系中一级组织,既没有相对独立的经济利益,也没有可供自主支配的社会经济资源,因此,他们只是被动地接受和执行中央政府的指令性计划,以完成上级的任务为目标,不具有“经济人”的特征。然而,随着放权让利改革的深化以及“分灶吃饭”财政体制的实施,地方政府被赋予了具有较强独立性的经济利益,在整个经济体系中具有了“准市场主体”的地位。因此,在中国市场化改革和财政分权的制度变迁中,地方政府在整个社会政治经济体系中的主体地位的也发生了变迁,即他们既是中央政府在一个地区的行政代理人,具有“政治人”的身份,又是地方经济利益的代表,具有“经济人”的身份。
作为“政治人”,地方政府仍以完成政治任务、发挥行政职能、追求政绩最大化为目标。只不过在市场化改革后,地方政府的政绩考核标准发生变化,更加注重发展地方经济、保障和增加对中央的财税贡献、积极稳定当地经济社会生活秩序等等。这使得地方政府形成逆向选择,片面追求GDP的增长、各种形象工程、政绩工程等成为比较普遍现象,既努力争取政绩考核中排名的优势,又努力实现造福一方的愿望。
作为“经济人”,各级地方政府具有了越来越多的自身利益,把追求经济利益的最大化作为一个重要目标。经过二十几年的改革,地方政府拥有了自己独立的经济利益和经济地位,为地方追求经济利益最大化提供了动力,使地方政府确立了追求经济发展的目标。因为财政分权使地方政府的各种利益与地区经济发展的相关性大大提高。地区经济发展了,才能为地方财力提供基础,为地方政府实现其劳动就业、社会福利、改善公共环境、维持地区社会稳定等创造条件,也为地方官员提供了职位升迁等提供了机会。对处于工业化和城市化进程中的中国而言,经济增长首先表现为数量增长(包括规模),这决定了,各地政府也将追求经济增长的目标放在以数量(包括规模)为特征的指标方面,“把蛋糕做大”的欲望强烈,试图通过规模扩张解决各种矛盾,缓解和消化当地经济社会发展中的各种问题,即增加财政收入,缓解就业压力,增加社会福利等。
地方政府的经济追求,尽力利用当地的各种资源(包括政策资源)并努力吸引外地资源,由此,使得各地差距迅速扩大。在这个过程中,地方政府不仅形成了“经济人”的角色,而且同时担负了各种基础设施、国有企业的投资者乃至经营管理者的角色。突出的现象是,相当一些地方政府官员同时兼任了当地企业的主要负责人。另一方面,在改革开放后,地方政府实际上掌握了辖区内产业布局的主导权,为了推进当地经济发展,他们努力发展各种产业,由此引致了各地经济结构趋同,形成大量的重复建设工程。例如,全国各地计划部门将汽车行业作为支柱产业的有22个省(市、区),将电子作为支柱产业的有24个省(市、区),将机械作为支柱产业的23个省(市、区),将化工作为支柱产业的有25个省(市、区)。在地区差距已经形成的情况下,强调市场化方式调节产业布局,将使得优势地区将继续扩大优势,因此,应通过中央政府强化产权改革,制定产业发展指导性政策,促进统一市场的形成。
地方政府的“经济人”角色也使得地方保护主义的“诸侯经济”更加严重。在运用行政机制莱维护本地区经济利益和企业利益的同时,地方保护主义也损害了市场效率和市场竞争,制约了全国经济的协调发展。对此,中央政府应通过制定规范市场次序的细则和统一标准,围绕市场准入组织地方政府开展谈判,既要适应地方政府的这种角色转变,又要使地方政府适应更加透明和公开的博弈方式。
地方政府的“双面人”身份使其行为的目标函数也具有了双重性,既要考虑政治因素,在任期内追求政绩最大化;也要考虑经济因素,追求本地区居民的社会福利最大化。在实践中,理性的地方政府往往优先考虑地区局部利益和眼前利益,由此难免与中央政府的目标函数发生矛盾冲突。各级政府经济行为总要受其偏好或者目标函数的制约,目标函数的不同,也就有不同的行为选择,从而,形成中央政府与地方政府之间、以及地方政府之间的博弈关系。鉴此,中央政府可将一些长远目标和非经济的社会保障、环境保护等社会发展目标纳入到考核指标之中,或将一些更能全面反映经济发展质量和效率的指标如劳动生产率、技术进步率、财政收入、企业盈利面及盈利水平、居民人均收入水平、居民最低收入水平、义务教育普及率等细化,引导地方政府的目标函数向长期化、全面性转化,更加缩小与中央政府的目标函数差距。
在税收增长缓慢,财政收入不足以满足地方财政支出需要时,地方政府就会设法寻找财政收入的替代品。“乱收费”一直地方政府筹集资金的主要方式之一,虽经中央政府多方多次治理,至今仍然难以有效制止。除此之外,地方政府还可以通过设立投资公司(或其他类似机构)、采用BOT 或信托的方式对部分盈利性项目进行商业化融资。问题在于,对于绝大部分地方公共品而言,由于盈利能力差,建设周期长,风险大,很多地方政府不堪重负。在国内金融市场不完善,以及在发达市场经济国家比较成熟的筹资手段(例如发行市政债券等)在中国尚难实行的条件下,地方政府只能运用行政力量对以国有为主体的金融体系加强影响,或者推行花样翻新的所谓金融“创新”,以图用金融手段来替代本应由财政手段发挥的功能(CCEB,1999;周立,2003)。简言之,实施金融控制就是缓解财政收支矛盾的一种次优选择(麦金农,1993,张杰,1998)。
改革开放以来,GDP 的增长一直被当作评估地方官员政绩的重要标准之一。在这个或明或暗的指挥棒引导下,各个地方官员的升迁竞争一个主要考核指标是主持地方工作的经济政绩(包括当地的经济增长、就业率、市政建设改善状况等),由此形成了各地官员争政绩转向争经济增长;经济增长、就业率等的实现在很大程度上取决于当地的投资量和投资项目状况,由此,经济业绩的竞争转变为投资的竞争;在财政资金极为有限的条件,要扩大投资规模就需要有足够的金融支持,这样,投资竞争就集中地表现为对金融资源的竞争。另一方面,在转轨过程中,地方政府官员为了自身的政绩和声誉,还努力为风险型企业争夺金融资源。在政企千丝万缕的纽带关系中,受主管政府委托管理企业的经理人员不是出资人,在不存在资本约束的情况下,企业经理人员大都是风险偏好者,具有冒险追求短期收益的机会主义行为动机。同时,企业不断溢出的风险,只能不断地通过地方政府向企业追加资源和提供其他政策性帮助来承担,尤其需要地方政府(官员)为其争夺银行信贷资源。这是在位地方官员的理性选择,因为它关乎他们的政绩与社会声誉,进而影响到他们的升迁。
企业与政府官员的利益的高度一致性所导致的后果就是地方政府的“法团化(local state corporatism)”趋向(戴慕珍,1999)。所谓“法团化”,指的是地方政府直接介入经济,担任管理企业的角色的过程,以及各级政府、政党与所辖企业形成的一个类似大型企业的利益共同体。在经济转轨时期,先有党、政、地方企业,后来又有地方民营企业,它们互相结合,形成一定意义上的法团组织,构成了中国经济改革的微观层次上的制度基础。在一般情况下,具有“法团化”趋向的地方辖区往往会把宏观经济稳定、收入分配公正和环境外溢影响等都视为“外部性”问题,并将尽可能多地争取外来投资、上级政府资助或特别优惠。从地方辖区这个“利益集团”角度看,上述事件一般都能够增加地方事业的发展机会,如使地方财政更加宽裕、就业前景更为广阔、经济规模更加扩大等等。但是,随着这种利益集团的范围逐渐缩小,地方辖区的“共容利益”将逐渐被一小批掌握权利的“狭隘利益”集团替代。在这种情况下,地方政府行政权力的使用就会从对区域发展主要产生建设性作用转向主要产生破坏性作用了(时红秀,2004)。
由于金融体系具有极强的外部性,在转轨过程中,中央政府事实上以国家信用为商业银行提供了隐含的担保。中央政府的这种做法导致了商业银行与地方国有企业间的债权债务关系形成了一种典型的关系型融资,并使得商业银行成为地方政府的“第二财政”。这主要体现在金融风险的最终承担上。从商业银行与个人部门、地方国有企业的关系来看,个人部门与商业银行之间的债务融资具有市场交易的性质,个人部门可以自由进入和退出,即商业银行对个人的负债是硬约束的,必须还本付息。同时,商业银行以国家信用为担保,中央政府对商业银行软预算约束,商业银行可以很方便地将金融风险转嫁给中央政府。商业银行与地方国有企业之间的第二重债务融资,同样是软约束的,具有关系型融资的特征,商业银行承担了由地方国有企业转嫁的大量社会成本,很难行使退出权,存在严重的外部性。这种关系导致了地方国有企业的融资成本和风险最终转嫁给中央政府,从而,使商业银行成为地方政府的“第二财政”、“准公共品”。简言之,在现行金融体制下,地方政府争夺国有金融机构的金融资源事实上是一种高收益、低成本的理性选择。从而,在市场经济体制建设过程中,各地区的金融生态产生了巨大的差异。
对于地方政府来说,中央政府将事权下放,这要求地方政府不仅要着力推进当地经济发展,而且要承担教育、就业、“三农”等一系列政策任务,更要对维护地方经济社会生活秩序稳定负责;但中央政府对金融资源实行垂直管理、全国分配的方式,难以有效考虑地方的需要。地方政府在尚未实现政府职能的成功转型之前,其财政收入不仅无力继续承担国有企业软预算约束支持体的角色,也不足以提供弥补计划经济时代地方基础设施、公共服务体系严重不足所需的建设资金。
1994-1995的两年间,中央和地方的财政收支关系发生重大调整,此后,地方政府财政收不抵支的差额有逐渐扩大之势。在事权和财权不对称的格局下,地方政府要想有所作为就只能在三条路径中选择:其一,无穷无尽地向中央要资金、要项目、要政策,到北京去“跑部”;其二,设租(出现所谓“三乱”,乱收费、乱罚款、乱摊派)以拓展财源;其三,对区域内的全国性银行的分支机构施加压力,尽可能地迫使其为地方多贷款。
财权与事权的不对等使得地方政府面临巨大的财政压力,由此,经济理性又促使其与中央政府展开博弈行为:
第一,在财政分配上与中央讨价还价,争取最大的经济利益。在财政分配方面,中央往往要求地方多上缴,而地方则想方设法藏富于本地,或者少交税收,或者争取更多的财政补贴。由于各地方政府经济实力不平衡,“政治资源的地区分布小平衡”(胡鞍钢等:《中国地区差距报告》,辽宁人人民出版社,1995年版,第210页)等原因,因此,在与中央讨价还价中所得到的条件也不同。1980—1982年财政包干谈判中,各地方政府由于各自的政治、经济实力不同,在与中央讨价还价中所争取的财政分配条件也不相同。中央政府与地方政府之间还存在广泛的税收竞争行为,如中央与地方的税收征管竞争。在现有税收征管体制下,国税及地税两套税务征管机构分别为中央及地方政府服务,为维护其利益,双方经常在税收征管边界上发生纠纷。在税收征管上,很多地方政府存在重地方税、轻中央税的现象。
第二,向中央争取优惠政策。在中央实行地区倾斜政策的条件下,地方政府会努力向中央争开发区政策、争先行改革或试点等政策,目的是争得国家在税收、投资项目审批、吸引外资等方面给予地区特殊的优惠政策。如突出和强调本地区在整个经济发展格局中的地位,影响中央政府的发展战略决策,争取政策上的优惠;强调本地区社会经济发展战略的制定,积极向中央政府推荐投资项目;利用各种关系跑“部”“钱”进;为了吸引中央投资,立项时低估所申请和引进项目的投资需要额,并承诺自行筹措较多份额的配套投资,待项目上马之后,地方政府的投资却不能按时到位,迫使中央政府追加更多的投资。
第三,逆调控行为,即地方政府采取的违反中央宏观调控的措施和手段,包括对某些政策不执行,或对某些政策的部分内容不执行,或是地方为了局部利益,任意对中央政策做出不合理的变通(杨明灿:《地方政府行为与区域结构》,经济研究,2000年第11期)。地方政府无视中央宏观调控的权威性和统一性, 以“变通”、“绕道走”的名义抵制中央指令, 甚至曲解、肢解中央政策, “上有政策, 下有对策”。如在经济过热、中央加强宏观调控时,很多地区都不承认本地区经济过热,想方设法保持较高的速度,使得中央政策大打折扣,削弱中央宏观调控的能力,影响宏观调控的效果;特别是各地都强调本地的房地产市场不存在过热的现象,不需要采取特别措施进行调控,从而使中央政府的调控政策实际上化为无形。
在地方政府具有独立利益的情况下,发展地方经济就成为地方政府的第一要务。为了实现这一目标,地方政府一方面增加本地区公共服务,制定地区投资优惠政策,以吸引更多的国内外投资。另一方面,地方政府又通过地方保护等一些限制性措施来减少本地各种资源的“漏出”。
上世纪80年代实行财政“分灶吃饭”和“拨改贷”以后,除了地区或跨地区的重大基础设施建设项目由国家投资以外,各地区经济发展所需建设资金已不再由中央财政预算供应,而是由地方财政或引进投资来满足各项建设的需要,这就促使地方政府为吸引各方面资金特别是国外投资展开了竞争。在地方政府竞争国内外资金的过程中,起决定作用的主要是地区公共物品的有效供给和地区的税负水平。税收不仅是供给公共物品的资金来源,而且直接构成了企业的成本和负担,因此,地方政府既要增加税收等财政收入来源,以增加地方公共物品的供给,又要降低税负水平以刺激投资。
为了吸引国内外投资,地方政府首先是制定了各项优惠政策。20多年来中国的区域竞争可以概括为“让利竞争”为主的模式,即各地区在招商引资中,竞相出让好处或利益给投资商,包括以低于成本的价格出让土地,减免所得税,增值税地方留成部分先征后返,高耗能企业的电价补贴,免除应交的各种规费等等,在产权重组中各地方竞相通过债务核销、人员安置、资产低估等优惠措施,吸引区外投资者购并本地资不抵债企业。其中,最常用的鼓励投资政策是给予投资商优惠的土地价格和减免地方税,特别是对于外资较少、土地相对充裕的中西部地区而言,土地供给优惠是其招商引资一个不可或缺的工具。在税收政策上,区域之间主要是在地方企业所得税减免幅度和时间长度上攀比。到上世纪90年代中期,中国逐渐形成了形式多样的区域性税收优惠体系,使各地政府间的税收竞争达到白热化的境地。从竞争程度上看,沿海发达地区的竞争明显要比中西部地区和东北地区突出,而在沿海地区内部,长三角、珠三角地区的竞争要比环渤海地区更显著。这主要是因为经济越不发达的地区对国家投资的依赖性越强,而经济越发达的地区则对社会民间资本(包括外资)的依赖性越强。
其次是改善地方的投资环境,增加地方基础设施、公共服务等公共物品的供给。为此,地方政府往往致力于建设开发区、争建国际性城市和大都市圈,以争取税收优惠政策和改善投资环境。2003年底,在“开发区热”中已建成各级、各类开发区6015个,规划用地面积达到3.5万平方公里,超出了全国现有城镇建成区3.15万平方公里的总面积,而提出建设国际化城市构想的城市则达几十个。
为了增加地方公共物品的供给,地方政府面临较大的财政压力,一方面,不得不通过各种途径筹集财政资金,另一方面,由于中国金融体系存在软预算约束,也降低了地方政府为争夺金融资源所应承担的风险,强化了其融资的动因;加上《预算法》等方面的约束,地方政府缺乏正常的市场化融资手段,于是便求助于各种手段来获取资金。
首先,通过地方政府之间的税收竞争,主要是征管竞争,来增加税收收入。中国现有税收征管法及有关税收实体法对属地原则与属人原则的优先权等技术性问题没有做出比较明确的界定,给地方税务征管机构留下了自由裁量权及设租的空间。各地方政府一般选用符合自身利益的原则进行税收征管,以扩大自身控制的税收资源规模。
其次,通过设租行为,开展大量的预算外财政活动。目前存在大量非正式的财政关系使得预算外收入巨大,而且预算外资金管理相对松散,为地方政府通过预算外资金进行竞争提供了重要条件。而缺乏适当的自我约束又使得这一行为可能演变为收费中的“三乱”。
以预算外资金弥补预算内财力的不足已是地方财政中的常态,预算外资金成为地方政府间竞争中公共物品融资的重要形式,而这又很容易成为地方政府隐含债务失控的诱因。
此外,通过发行债券、借债等债务融资也是地方政府竞争中为公共物品融资的重要方式,目前中国不少地方政府都存在违反预算法而发债融资的现象。
再次,对银行尤其是地方性商业银行的经营活动进行干预,以银行贷款为其公共物品融资。在多数地区,银行贷款成为基础设施建设的重要资金来源,以银行贷款为公共物品融资是地方政府改善基础设施状况,进行横向竞争的主要方式。这就使得各地城市商业银行、区域性商业银行、城市信用合作社、农村信用合作社、信托投资公司等在地方政府影响下进行融资活动,成为诸多不良资产形成的重要因素之一。各地地方政府还采取多种措施,影响中央政府控制的四大国有商业银行及各类政策性银行的信贷活动,争取资金支持。
此外,以土地开发及其收入为公共物品融资,吸引民间资金进入基础设施建设领域等,也是地方政府为公共物品融资的常见方式。
地方政府间竞争的另一个表现是采取限制性措施,保护本地区的企业、产业发展,其中较为盛行的是地方保护主义。改革开放以来,一些地方政府在地方利益思想的支配下,通过行政壁垒、地区封锁、强制交易、歧视性待遇等地方保护行为,去割裂市场、限制公平竞争、破坏市场秩序。主要表现包括:以一定方式限定、变相限定单位或者个人只能经营、购买、使用本地生产的产品或提供的服务;在行政区域边界设置关卡,阻碍外地产品进入或者本地产品运出;对外地产品或者服务设定歧视性收费项目、规定歧视性价格,或者实行歧视性收费标准;对外地产品或者服务采取与本地同类产品或者服务不同的技术要求、检验标准;采取专门针对外地产品或者服务的专营、专卖、审批、许可等手段,实行歧视性待遇;通过设定歧视性资质要求、评审标准或者不依法发布信息等方式限制或者排斥外地企业、其他经济组织或者个人参加本地的招投标活动;在执法中包庇纵容当地企业,对当地企业违约、欺诈、假冒伪劣、偷税漏税、走私骗汇等反信用行为睁一只眼闭一只眼。
总体来看,地方保护主义在地区间竞争中相当严重。一些计量检验结果表明,当前中国省际壁垒甚至要高于国际贸易壁垒,地区保护行为已经由过去禁止本地资源外流为主转变为限制外地产品进入当地市场为主。保护手段也更加隐秘,由过去直接下发“红头文件”转变为制定一些只有当地产品才具备的所谓技术、质量、环保或安全标准,达到限制外地产品的目的。保护范围也从过去的产品扩大到劳动力、资金等生产要素。经济发展水平不同的地区,保护程度也不一样。一般而言, 经济比较发达、竞争力较强的地方要求市场准入, 自由流通;而中西部欠发达地区,工业经济发展缓慢,缺少拳头产品、支柱产业或上等级上规模企业,迫使地方政府出台一些行政规章和行政命令来保护本地落后的产业、企业,导致地方保护主义盛行。
由于地方政府的利益目标的实现依赖于企业,如经济增长指标的完成、财政收人的增加、就业人口的安置都离不开企业的支持,特别是赢利企业的支持,因此,地方政府会通过命令、劝说、交换条件等方式把自身的偏好纳人到企业的效用函数中,从而,使企业的生产、经营管理体现自己的意志。企业不仅要以利润最大化为目标,还兼有转移劳动力、承担地方政府摊派、消化改革成本等义务。
地方政府对企业的干预,一是通过各种方式支持本地企业经营,帮助企业做大做强,以带动地区财政、经济、就业的增长。甚至对那些濒临亏损、破产的企业,只要能够上缴收入、安排就业,政府也会通过干预银行贷款等保护方式,极力维持其生存。二是大范围介入企业的重组活动。在现有制度环境和制度安排约束之下,企业的兼并、破产、联营、合作、合并等重组行为表现出与发达市场制度的不同特征。在发达市场制度中,企业兼并是追求利润最大化的企业在生存竞争中主动选择的扩张战略,是一种自主的企业行为。而中国的国有企业兼并,都是在政府行为目标的主导下完成的,企业兼并在很大程度上成为一种政府行为。
但对于不同范围的企业兼并重组,政府干预的方式也不同。当行政边界内企业兼并扩张时,地方政府通常利用其政治资源、信息优势和信用优势,降低产权交易成本,促成优势企业兼并扩张。另一方面,当辖区外企业兼并本地企业时,地方政府则区别不同情况采取不同的行为。如果被兼并企业是亏损企业,由于其存在大量隐性或显性失业,地方政府往往急于“甩掉包袱”,促成企业的兼并重组。当政府拥有过多亏损企业而与辖区外企业达不成兼并协议时,政府为了转移成本,会不顾企业意愿和企业兼并的内在经济机理,以其行政权力促使辖区内的优势企业兼并亏损企业,即所谓“拉郎配”,其结果往往是把盈利企业拖垮。如果被兼并企业是赢利企业时,从政府角度来看,如果兼并发生,产权转让后政府不但失去了对企业的控制权,还因纳税关系的改变而损失一部分财政收人,由于政府此时没有失业和亏损面的压力,政府阻碍兼并的机会成本较小,政府行为的理性选择是阻碍兼并。可见,当政府行为目标与兼并企业目标一致时,政府利用其政治资源、信息优势等促进企业兼并重组,从而降低了企业兼并的交易成本,提高了资源配置效率。而当政府行为目标与兼并企业目标不一致时,政府则会出于自身利益目标而设置障碍。
归纳起来看,地方政府的上述行为具有以下几个方面的特征:
第一,地方政府行为的本位化。即地方政府从本地区的经济或社会利益出发,不顾及整个国家的宏观需要,各自为政,各行其是,采取“上有政策、下有对策”的策略,在中央规定允许的范围内发挥主动性和创造性,有利于本地的政策就用足,不利于本地的政策就敷衍拖延。例如,在产业政策方面,中央政府制定的产业政策能否有效的执行,能否取得良好绩效,除了政策本身的合理之外,地方政府考虑的重要一点是,该产业政策的执行对他们收益和成本的关系。只有当地方政府执行产业政策的收益大于成本时,产业政策才能得到有效执行;反之产业政策的实施就会受到阻碍(江小娟:《经济转轨时期的产业政策》,上海三联书店,1996年版)。
第二,地方政府行为的短期化。在经济体制转轨的过程中, 地方政府的短期行为相当普遍。这主要表现为地方政府的急功近利,在发展地区经济过程中热衷于数量、速度的攀比,热衷于短、平、快的产业项目,尤其是鼓励利税较高的加工制造业。作为“政治人”,地方政府为了快出“政绩”,常常违反程序乱上建设项目,搞所谓的“形象工程”、“政绩工程”,有的甚至不惜以拼资源来换取任期内“政绩”, 对于能够促进经济长期稳定增长的基础设施、教育、环境等方面却重视不够、投入不足。
第三,地方政府经济调控行为的行政化。中央政府在“权力下放”过程中,并没有给地方政府提供理想的调控机制,使得地方政府仍然保留着传统体制下的行为惯性, 沿用行政手段干预经济。在很多地区, 行政手段仍然是政府调控的主要方式,如投资项目审批、经营许可证发放、企业自主权截留、信贷资金配给、上市公司审批、外汇管制等等,这些行政性管制手段突出地反映在金融、价格和物资流通领域。还有些地方政府习惯于下达指标、布置任务、分钱分物,强化对所在地区国有企业甚至私营企业的干预, 把企业由旧体制下的中央附属物变成了地方政府附属物。从全国范围来看,内地的政府干预又明显高于沿海地区。特别是在1994年实行分税制改革之后,地方政府的行为模式发生显著的变化,由之前的政府干预减少转变为逐渐的加强,在1997年以后这一政府干预加强的趋势更加明显(张军,金煜:《中国的地区财政支出、银行贷款与经济效率:1987-2001》)。
第四,地方政府行为的企业化。在分权化的财政体制下,地方政府财政收入的扩大需要当地企业的发展,而企业的发展又需要当地政府的支持,使得企业与当地政府实际上被捆在了一起。地方政府成为当地企业的总代理人,成为一个超大型的“企业”,因而,表现出某些企业主体的行为特征。例如,代理企业处理各种权利关系,帮助企业以非市场化手段和非正式渠道打通关节;代理企业开拓市场;地方政府出面举办各种招商会、贸易治淡会,为企业引进资金、物质、信息等资源,推动企业的交易活动;承担市场中介职能,从事职业介绍、资产评估、信息咨询、行业监督等。有些地方政府甚至直接参与市场竞争以获取市场利润,直接投资创办各类企业(包括通过国有资产经营机构、投资公司等创办企业),通过这些经济实体获取市场利润,或者利用改革过程中的价格、利率、汇率等双轨制政策实现市场利润。
第五,地方政府的政策依赖性。在现行体制下,中央政府仍然掌握着地方优惠政策的决定权,如经济特区、开发区、税收减免、制度创新、试点等。谋取中央政府提供的优惠政策和特殊待遇,仍是地方政府提高本地区竞争力的重要手段。各地区都把中央政府的政策作为一种重要的资源,想方设法向中央政府索取更多的优惠政策。特别是一些落后地区的政府,面对日益扩大的地区差距,不是从其自身的思想观念、管理水平、领导素质、社会环境等方面找原因,而是把所有问题归结为政策不公,因此,把发展地区经济的希望寄托于中央政府关于的各种特殊政策或优惠政策上。
地方政府的上述行为,一方面对地区经济乃至整个国民经济发展起到了一定积极作用,但同时也存在着严重的负面影响。具体来看:
地方政府行为对金融生态的积极作用主要表现在五个方面:
第一,促进了国民经济的发展。地方政府行为是支撑整个经济增长的一个不可或缺的内在因素。80年代以来的改革,使地方政府的利益得到承认后,各地区有了发展本地经济的积极性、紧迫性,地区经济发展必然推进国民经济的发展,同时区域之间直接和间接的竞争,也激发了各地方政府进一步推进经济发展的动力,进一步提高了整个经济的活力。中国改革以来经济持续快速增长,正是在这种区域之间的竞争中不断取得的。
第二,促进了地区投资环境的改善。在地区竞争中,一个地区如果不能为企业和各种生产要素提供良好的基础设施、公共服务、社会经济环境,就会在生产要素的竞争中处于下风。这就会迫使各地方政府努力提供最理想的地方公共产品。特别是在进入90年代以后,各地区在招商引资、吸引外来资源流入的竞争中,普遍加大了对基础设施建设的投资力度,增加公共物品的供给,提高公共服务效率和服务意识,大大改善了地区投资的软、硬环境。
第三,地方政府的竞争促进了市场化的发展。中国市场体系形成的特点之一,就在于地方政府在推动市场化过程中起到了不可替代的重要作用。有关研究表明,在转型阶段的中国,地方政府在同中央政府、其他地区以及企业之间错综复杂的经济关系中,其作用的强化没有阻碍反而促进了市场化进程。原因就是地方政府的行为具有市场性,更准确地说具有准企业行为(洪银兴:《地方政府行为和中国市场经济的发展》,《经济学家》,1997 年第1期)。
第四,地方政府的竞争为制度创新提供了动力和环境,成为整个改革开放的重要驱动力。实践表明,经济改革的初始启动离不开地方政府的创新行为,地方政府的体制转型和制度创新,在中国的改革开放中起着倡导和推动作用,正是在这种“制度竞争”([德]何梦笔:《政府竞争:大国体制转型理论分析范式》,维滕大学讨论文稿,第42期,1999年)中,中国加速了体制转轨的进程。
第五,地方政府的竞争促进了非公有经济的发展(Li et al. (2000)、张维迎和栗树和(1998)也认为,地方政府之间的竞争是导致经济民营化的重要原因)。分税制以后,地方财政压力加大,预算约束硬化,而非国有经济发展、非国有经济比重提高对改善地方财政状况有显著的作用。有研究表明,非国有经济的发展及非国有经济比重的提高对地方政府提高财政自给率、缓解财政收支压力作用相当大,在1994年—1998年间,非国有工业总产值比重每提高一个百分点,平均说来,各地区总财政收支自给率会提高0.31个百分点。1999年以后,非国有工业总产值比重每提高一个百分点,平均说来,各地区总财政收支自给率会提高0.42个百分点。这就促使地方政府积极推动公有制企业的民营化,加速了中国非公有经济的发展。
从改善金融生态环境来说,地方政府行为既有积极影响,也有消极影响。消极影响主要表现在以下五个方面:
第一,巩固甚至是扩大了地区经济差距,不利于全面建设小康社会战略目标的实现。改革开放以来,地方政府经济主体地位的稳固与增强,加剧了地区经济发展不平衡状况。一方面,中央在财政、税收、投资、外经贸等方面的差异化政策本身就呈现从东部到西部、从沿海到内地、从中心城市到边远地区逐步推开的梯度推进的态势;另一方面,地区经济发展的不平衡导致“政治资源的地区分布不平衡”,发达地区在竞争中,利用其政治资源优势,争取更加有利的经济发展政策,不断向外扩张,吸纳不发达地区的要素资源,扩大了地区间的差距。
第二,形成了各地区产业结构趋同和重复建设。在区域竞争中,符合个体理性原则的地方政府行为,如地方保护主义行为,导致了更高层次乃至全国范围的重复建设。在地区间的竞争中,各地区不考虑本地比较优势,一味地发展追求产业自成体系。尽管东、中、西部的资源和经济技术环境存在很大差别,但工业产品结构相似程度却很高。据有关部门测算,目前东部与中部地区结构的相似率为93.5%,中部与西部的相似率更高达97.9%,趋同化涉及的产业和产品众多,从初级产品到以家电为代表的机电产品,再到支柱产业。产业结构趋同化使很多行业的企业规模偏小,达不到合理的生产规模,生产成本居高不下。同时,各地区存在大量的低水平重复建设,热衷于争投资,上项目,大搞开发区。这些都阻碍了地区优势的发挥,影响了国民经济整体效益的提高。
第三,扰乱了市场经济秩序,影响中国统一市场的建立。主要表现在:
首先,在招商引资中,各地方政府使出浑身解数,出台各种优惠政策,对同一个投资业户,经常有同一地区的几个开发区同时开出不同的优惠政策,竞相压低地价,减税让利,不仅造成了国有资产的大量损失和浪费,而且“同归于尽式”竞争也使得地方财力受到影响,反而无力提供本应提供的公共产品,即卡姆伯兰德(Cumberland,1979)所说的“破坏性地方竞争”。
其次,地方政府的竞争行为纵容、包庇了假冒伪劣等失信行为。地方政府为了发展本地经济,往往对本地企业放松管理,甚至包庇本地企业的走私、假冒伪劣等行为。对市场监管力度不够,虚假信息、虚假广告泛滥,滋长了社会的不诚信行为。
再次,一些地方政府为了本地区的利益,往往采取地方保护主义,设置不合理的行政壁垒、进行地区封锁、实行强制交易、对外地企业或产品实施歧视性待遇等地方保护行为,造成“割据经济”、“诸侯经济”滋生蔓延,破坏了市场的公开、公正、公平等原则,使市场发育受阻,金融生态恶化,市场陷入混乱无序状态。
总之,地方保护主义的盛行妨碍全国统一、竞争、有序市场体系的建立,市场机制的功能和作用被抑制甚至被扼杀,使中国国内市场有走向“非一体化”的危险(Berkowitz and DeJong (2001b)。Berkowitz, Daniel and David N. DeJong, 2001a, “the Evolution of Market Integration in Russia,” Economics of Transition, Volume 9(1) 2001, pp.87-104)。
第四,影响了正常的金融秩序。金融资源是地方政府竞争的重点领域,地方政府为获取和支配最大可能的金融资源,常常通过多种途径介入和控制金融领域:
其一,干预所辖区域银行组织机构建设、人事安排等,采取多种措施拉揽各类金融机构,导致了中国金融组织规模的迅速膨胀。
其二,干预银行信贷,产生了大量的不良贷款。在资金借贷问题上,一些政府部门以“安定团结”、“讲大局”等为借口,明知贷出去的款是有去无回,仍要求银行发放贷款,把信贷资金当作社会保障资金使用。也有些地方政府以口头或书面形式为企业融资活动提供变相的信用担保,指令银行为其指定的国有企业或项目贷款,而在发生偿债问题时,又推诿担保责任,任企业逃废债务。
其三,通过企业改制、重组、破产等来逃废银行债务,破坏了信用秩序,造成了银行大量资金损失。一些地方政府认为企业是地方的,银行是国家的,因此,在破产案件中,运用各种名义、各种手段偏袒纵容本地企业或干涉地方法院依法审判,极力保护地方企业的利益,而牺牲银行的利益。有些地方政府甚至与企业恶意串通,精心设计企业破产方案,达到逃废银行债务的目的。还有在一些企业兼并事件中,由当地政府、法院或企业制定的破产方案,要求兼并企业全部接受被兼并企业的全部资产和全部职工,然而却不承担被兼并企业的全部负债,显然也是达到逃废债务的目的。
其四,为企业“包装”上市创造条件,影响了上市公司的质量。地方政府和企业把发行股票融资视为一种“低成本融资”,为了使企业达到上市的条件,地方政府常常通过税收减免、税收返还、财政补贴等方式帮助企业提高业绩,已满足股票发行上市的要求。但很多企业在上市圈钱后,经营并未出现改观,甚至很快就陷入了亏损。
第五,影响了政府信誉。政府信用在整个社会的信用体系的建构中起着举足轻重的作用,它是整个社会信用体系的制度保障。没有强有力的政府信用的支撑,整个社会信用体系也会失去制度支撑,政府威信、投资环境乃至整个经济发展都会受到影响。一些地方政府的不适当行为对政府信誉产生了不良影响:
其一,经济信息失真现象大量存在。地方政府为了快出“政绩”,常常虚报产值、产量、指标,“数字出官,官出数字”的现象屡见不鲜。各级地方政府在布置任务时层层加码,上报资料时层层加水,各类社会经济统计数据充满了虚假信息。例如,近几年各省区统计的经济增长率大都超过全国公布的增长率,而各地市公布的增长率又高于所在省区的增长率。31个省区公布的2004年地区生产总值增长率均在两位数,而全国的增长率为9.5%,平均高出全国3.9个百分点。有的地方政府在申报重点工程、重点项日时隐瞒不利信息,夸大有利信息,以争取中央或上级政府立项,并通过“钓鱼”的方式套取中央财政资金。
其二,地方政府的权力寻租行为。在地方政府经济利益地位得以确立的情况下,其设租寻租活动有了极大的利益驱动力。在中国转轨时期,地方政府的权力寻租活动比较严重,不同层级的政府存在不同程度的设租、寻租行为。例如,利用行政权力扩大管理范围, 增加审批手续, 通过颁发许可证、工程发包、土地批租、贷款、立项、验收等来设租、寻租。也有些地方政府为了获得各项优惠政策、财政资金等,往往去走关系。显然,地方政府的权力寻租行为是对公权、公职的异化, 严重败坏了政府的形象, 影响了政府的威望。
其三,政策缺乏稳定性、连续性、一致性。由于地方政府制订地方政策的权限与程序还没有得到法律严格界定,地方政府在政策制定、实施方面具有很大的灵活性。一些地方政府在自身短期利益的驱使下,有时会随意变更、废止上届政府的政策,形成一届政府一朝政策的现象。政策多变,朝令夕改, 造成了地方政府在民众心中信任度下降。地方政府在出台政策上的随意性,也导致了地区政策同中央政策、下级政策同上级政策、不同地区之间政策的矛盾、冲突,使微观经济主体无所适从。
其四,地方政府不能很好地守信履约,影响了政府的声誉。一些地方政府在地区间的招商引资竞争中,对企业随意承诺给予较多的优惠政策,但在项目到位、实施后,却又以种种理由加以限制,甚至单方而取消承诺,出尔反尔,不按协议、合同办事。
2003年,全国共发现各类土地违法行为17.8万件,涉及土地面积102万亩(其中耕地49.5万亩)。其结果是投资企业获得了额外利润,地方政府实取得了“政绩”,农民却遭受了利益损失。另外,有些地方政府为了自身短期利益,拖欠工程款、教师工资、拖欠招待费等现象又屡有发生,造成政府公信力下降。
其五,非财政融资增加了地方政府的债务风险。在地区竞争中,地方政府一方面要降低税负水平以增加招商引资的吸引力,另一方面又要提高公共物品供给以改善投资环境,因而面临着“减收”和“增支”的两难选择:降低税率则影响进行基础设施和公益性设施建设和维护所必需的财力,而提高税率则有可能导致投资企业的“用脚投票”。面临财政收支的压力,地方政府的理性选择是通过债务融资方式如发行债券、借债、赊欠账款等筹集公共建设资金。而在“本届借债下届还钱”的“机会主义”倾向作用下,更是助长了地方政府的融资倾向,令地方财政债台高筑。
目前,各地政府投资的建设项目拖欠的工程款就高达700多亿元,地方政府债务至少在1万亿元以上。对于地方政府来讲,债务融资虽然有利于改善公共物品供给,吸引要素的流入和提高竞争力,但由于将所筹集的资金用于没有收益的公共物品供给,因此,存在一定程度的债务风险,有发生局部偿债危机的可能。
对于中央差异化政策下地方政府的行为选择及其影响,社会各界是指责多于褒扬,不仅把区域发展和竞争中出现的诸多问题归咎于地方政府所为,即使是宏观经济运行中出现的投资过热、能源短缺、生态恶化、环境污染等问题,也总是在地方政府行为上找原因。客观分析,地方政府作为地区经济的管理者,对地区经济发展中的各种问题应承担一定的责任。但在特定的历史条件下,在转型经济时期,地方政府的行为选择有其合理性,是其追求自身经济、政治效用最大化的合理选择。美国经济学家曼库尔·奥尔森1965年在《集体行动的逻辑》中揭示了个人理性与集体理性的矛盾性,“公地灾难”、“囚徒困境”等理论模型也说明,个体的理性行动最终导致的却是集体不理性的结果。在宏观经济环境优化等全局事务上,地方政府也面临着与“囚犯”类似的难题,那就是各个地方政府理性抉择的总结果很可能引致非理性的宏观后果(毛寿龙:《“囚犯的难题”与“地方主义的泥淖”:中央与地方关系的在思考》,《行政论坛》,1996年第3期)。
地方政府行为选择的合理性表现在,地方政府的各种行为都是在现有的制度安排下,在一定的激励机制、压力机制和约束机制下产生的:
第一,地方政府作为“经济人”和“政治人”的激励机制。“放权让利”改革赋予地方政府“经济人”地位,使地方政府越来越成为一个拥有自我发展目标的经济实体,极大地调动了地方政府的积极性,强化了地方政府的经济动机。为了获取更多的可支配资源,地方政府想方设法扩大地方财源,增加地方财政收入,从而诱发了地方的扩张冲动、保护主义等行为。 另一方面,这些地方同时也是“政治人”,更要关注政治晋升和政治收益。同一行政级别的地方官员,无论是地市、县还是乡镇一级,都处于一种政治晋升博弈,或者说政治锦标赛。不同地区的地方官员不仅在经济上为GDP增长率和利税进行竞争,而且同时也在“官场上为晋升而竞争(周黎安:《晋升博弈中政府官员的激励与合作》,《新华文摘》,2004年第17期)。自上世纪80年代初以来,地方官员的选拔和提升的标准由过去的纯政治指标变成经济绩效指标,尤其是地方GDP 增长的绩效,往往只以简单的经济增长数字作为官员业绩考核的主要参数,片面追求经济增长绩效。这就将地方政府的注意力集中到了追求经济增长上,使地方政府有着强烈的投资冲动。在具体操作中,经济绩效指标又主要以项目数量、新建企业、招商引资额、经济增长速度等指标米进行简单的量化和比较。经济增长业绩好的地方官员,往往容易得到升迁(陈东琪、银温泉主编:《打破地方市场分割》,计划出版社,2002年版)。在这样一种激励机制下,各地相互攀比增长速度,纷纷上新项目,搞“形象工程”、“政绩工程”,地方保护、盲目投资,重复建设等扭曲行为就不可避免。
第二,财权与事权不对称下的压力机制。1994年分税制以后,中央上收了税收权限,税收立法权、税法解释权、税率调整权、减免权等均集中于中央,地方在税收立法方面的权限很小,只对个别小税种拥有开征权。税收权限的统一,提高了中央财政收入占总收入的比重,地方财力相对受到削弱。但在中央上收财权的同时,却把一些事权下放到地方,而且中央和地方事权也没有得到清晰的界定,中央往往把一些社会保障、基础设施建设、文化教育、卫生环保等推给地方政府,造成了中央与地方财权、事权的不匹配。一方面,近年来许多地区财政收入增幅下降,财政增收潜力不足,另一方面,地方财政支出需求增长较快,例如要解决社会保障资金缺口,对下级财政进行补助,加强地方基础设施建设,增加文教卫生等地方公共物品供给,解决地方行政事业机构的经费紧张状况,因此,财政压力较大。为了解决这一问题,在支出刚性的情况下,地方政府就把目标投向了千方百计增收上,从而,造成地方经济扩张冲动以及地方保护、重复建设、乱收费、乱集资等现象。特别是中西部欠发达地区,财力水平比较有限,而地区的教育、就业、公共医疗、基础设施等方面资金需求增长较快,因此,地方政府在财政收支压力较大的情况下,其经济行为会充满本位主义色彩。
第三,转轨机制下地方政府行为约束机制的缺失。中国地区间竞争所存在的诸多问题,在很大程度上,是由于在地方政府有了从事竞争行为的积极性和选择空间的条件下,相应的法律制度规范和政策协调机制没有同时建立起来的结果。在中央差异化政策下,地方政府有了制度创新的空间,地方政府迫于财政收支压力、地区竞争的压力和和政绩显示的激励,就会在现行制度安排中的模糊边界、模糊地带发挥创造力,打“擦边球”。地方政府在地区竞争中的某些行为,即使从宏观、全局来讲是不合理的,但却很难从法律、制度、政策等方面予以约束。这就助长了地方政府的“机会主义”倾向。
主要参考文献
Roland White & Paul Smoke,
Decentralization in the Transition Economies, Challenges and the Way Ahead, Wasnhington D.C. World Bank 200
李扬:《中国地方政府竞争与公共物品融资》,《财贸经济》2002年第10期
林毅夫、刘志强:〈〈中国的财政分权与经济增长〉〉,〈〈北京大学学报〉〉2000年第四期
樊纲、王小鲁、朱恒鹏,2003:《中国分省市场化指数——各地区市场化相对进程报告(2001)》,经济科学出版社,北京。
柳俊峰:〈〈中央和地方政府的博弈关系及对策研究〉〉,〈〈西南交通大学学报〉〉2004年第5期。