地方政府行为的扭曲、地区经济发展水平以及地区金融生态环境的差异，与改革开放以来中央实行差异化经济改革政策密切相关，也是原有各种制度安排下地方政府行为异化的结果。因此，矫正地方政府行为扭曲，协调区域经济发展，建立良好的地方金融生态环境，必须从体制改革着手，在制度变迁中寻求解决办法。为此，提出如下建议：实施“一个战略”，摆正“两个关系”，重塑“三种机制”，调整“四方面政策”。
一、继续实施区域协调发展战略
上世纪90年代末以来区域协调发展战略的实施，远未达到协调区域发展、缩小地区差距的目标。今后，为了全面建设小康社会和和谐社会，应继续贯彻落实区域协调发展的战略。目前中西部地区经济发展水平与东部地区还有较大差距，存在的社会、经济问题也较多，改变这些地区经济发展落后、与东部地区差距过大的现实，必须在今后较长时期内推行“西部大开发”、“东北振兴”及“中部崛起”战略，在政策上向这些地区适度倾斜，通过生产力的空间布局及区域政策的引导，促进这些地区发挥比较优势，形成经济的自主增长机制，最终实现地区经济的可持续发展。在区域经济政策上，要兼顾公平与效率，在不影响资源配置效率的基础上，加大促进区域公平与协调发展的政策的力度，提高落后地区的发展速度。经过20多年放权让利的改革，各类经济活动主体普遍具有了利益激励，在市场机制的作用下完全可以激发其提高效率的积极性，但调节社会公平的制度、机制目前则十分薄弱。因此，今后中央的区域政策应主要立足于促进公平、加强分工、建立协调的区域关系；促进贫困落后地区经济发展，缩小地区经济发展差距；促进地区经济技术联合与协作等。在效率方面，应加强社会主义市场经济体制建设，通过市场机制来引导资源配置，提高经济运行的效率。
第一，正确处理好中央政府与地方政府之间的关系。中央与地方各级政府之间事权范围划分不清，特别是缺乏规范化、法制化的保障措施，是导致地方政府行为不规范、过多地与中央讨价还价的重要原因。因此，应以规范的法律制度合理、明确界定各级政府之间的事权范围，构建合理的中央与地方之间的利益分配与协调机制，选择合理的中央与地方关系模式，合理确定集权与分权的关系。
首先，合理划分中央政府与地方政府的事权范围，既要保证地方政府享有自主发展本地经济的权力，又要保证全国政令统一和中央政府的宏观调控权力。原则上中央政府集中管理全国性的公共事务，地方政府在执行中央统一方针、政策、法规的前提下，领导和组织本地区的经济活动，制定和实施本地区的经济社会发展规划，协调本地区内部的各种经济利益关系，实现本地区国民经济综合平衡；负责本地区基础设施和重要工程建设，担负本地区的行政管理和文教卫生事业。
其次，在合理划分中央政府与地方政府事权的基础上,使中央政府与地方政府关系规范化、法制化。中央政府与地方政府应在法治基础上形成新型的权利义务关系，调控方式由以政策为基础转向以宪法和法律为基础。通过对中央政府与地方政府之间的利益关系进行法律调控,可以保持中央政府与地方政府关系的相对稳定性,规避政策的地区差异性和不确定性，防止中央政府地区政策的盲目性、随意性，并加强对地方政府的约束，降低地方政府“机会主义”倾向。
再次，规范中央政府与地方政府的利益分配关系与利益协调机制。完善以分税制为主要内容的财政分配体制，理顺中央与地方的利益分配关系，充分考虑中央与地方两方面的积极性，既不妨碍地方政府促进地区经济发展所需要的财政能力，也不妨碍中央政府进行宏观调控的能力。在中央对地方的转移支付上，要建立科学、严格的法规、制度、程序和方法以保证其有效实施，防止利益调整中的讨价还价、行政权力滥施等政府行为扭曲现象。建立中央与地方稳定的利益协调机制，关键是要建立一种地方利益的制度化、规范化的表达与平衡机制，使地方政府在涉及到中央与地方利益关系的问题时享有一定的发言权，防止地方政府采取体制外的非正常途径进行利益诉求的行为，从而，促进地区间利益的平衡。
第二，正确处理好政府干预与市场调节之间的关系。地方政府为了保护本地区经济发展，不仅在财政、税收、金融等方面同中央争取政策，而且还较多地干预微观主体的经济行为，甚至直接介入市场竞争，扰乱了市场经济秩序，因此，必须调整地方政府的行为方式，正确处理政府职能与市场调节的关系。
首先，要转变地方政府职能,改变地方政府通过行政手段干预地区经济的倾向。政府工作的着力点不应直接管理、干预企业事务，而应以培育市场主体、完善市场体系、健全市场规则和维护市场秩序为重心；其主要职能将转到搞好经济调控、做好社会管理、规划与组织好公共产品的提供。政府行为越位的要归位，缺位的要到位，尤其要矫正地方政府过多过滥的行政性审批。
其次，要理顺政企、政资关系。如果不彻底实行政企分开，中央政府与地方政府之间的事权划分就难以真正做到合理、均衡，企业也难以成为真正意义上的市场主体。为此，不仅中央政府要努力实行政企分开，地方政府也要实行政企分开，尽快割断与企业的行政隶属关系。与此同时，还必须实行政资分开，把国有资产管理权与国有资产经营权分开，逐步退出竞争性生产领域，为规范地区市场竞争、减少地方政府不当干预创造条件。
再次，建立健全市场体系，充分发挥市场机制在规范地方政府行为、调解地区差距方面的作用。要打破目前广泛存在的地区贸易壁垒，消除地方保护，积极推进全国统一市场体系的建立。加快价格改革步伐，改变目前农产品、资源性产品价格偏低的状况，以协调行业间的比较利益和地区间的价格分配关系，促进区域经济的协调发展；清理地方政府对生产要素价格的补贴或限制政策，理顺地区间生产要素价格的对比关系，消除因价格扭曲而导致的生产要素、产业转移的障碍。提高劳动力、资本在地区间的流动性，通过要素的流动来降低要素报酬的差异，缩小收入分配的地区差距。
第一，调整地方政府行为的激励机制。我国地方政府行为短期化以及浮夸风、腐败风、虚假风等失信行为盛行，同地方政府的激励机制是密不可分的。例如，以工农业总产值、国内生产总值、招商引资等指标考核地方政府政绩，某些地区行政官员为在任期内达到考核指标要求，不影响自己的政绩、奖金或晋升，就会想方设法在统计数据上弄虚作假，欺上瞒下，骗取政绩，或者对地方资源进行掠夺性开发利用。因此，要对地方政府官员的政绩考核制度进行调整，建立科学、公正、合理的政府绩效评估制度。要按着科学发展观的要求，本着局部效益和全局利益、重点任务和全面工作、短期目标和长远发展相结合的原则，制定全面、科学的地方政府政绩考核指标、考核办法及激励措施，并尽可能地形成规范化的政府官员政绩考核和升迁制度。使地方政府不仅关注地方经济的增长速度，更关注经济增长的质量、社会效益，还要关注当地的投资环境、市场秩序、社会治安以及精神文明建设等。同时，要改变干部频繁调动和任期过短的弊端，使地方官员克服急功近利心态。
第二，强化地方政府行为的约束机制。为了规范地方政府行为，必须建立健全相应的监督约束机制,加强对地方政府行为的监督与控制。
首先，完善法律法规体系，加强对地方政府行为的法律约束。应遵循法制统一、非歧视性和公开透明的原则，对既有的地方性法规、规章、政策进行清理、完善，制定区域竞争的法律规范，明确鼓励和禁止的政府行为。在法制完备的基础上，中央政府要依法调控，地方政府依法行政，杜绝随意执法，防止执法中的地方保护主义，以法规制度来规范地方政府竞争行为。
其次，加强对地方政府的行政监督与约束，强化中央政府对地方政府制定的政策、计划及行政行为的监督和控制。中央政府的监督职能必须进一步加强，在财政监督、技术监督、审计监督、统计、监察等方面，要改变目前的双重领导体制，以加强中央政府对地方政府监督的力度。
再次，建立对地方政府行为的监测体系，通过制定一系列的法律标准、行政标准、经济标准、社会标准和业务标准等，来判断、考核区域经济活动的合法性、合理性和有效性，据以对地方政府进行监督与约束。
最后，要建立地方市场经济秩序评价与考核体系，约束地方政府的反市场行为，促使地方政府加大力度整顿市场经济秩序，营造统一、开放和有序竞争的市场环境。
第三，建立各级政府之间关系的协调机制。这包括：
其一，按照公平、合理的原则完善政府间的利益分享机制与利益补偿机制。中央政府通过产业政策、区域政策等宏观政策的调整，实现国家产业政策与区域发展政策的最优配合。一方面尽可能地照顾地区经济利益，使中央政府与地方政府按合理的比例关系共享发展带来的利益，另一方面，在平等、互利、协作的条件下建立一种新型的地区利益关系，通过地区间利益的分享实现地区的共同富裕。在利益补偿机制方面，主要通过建立规范的财政转移支付制度，来实现中央与地方、地方与地方的利益转移，从而实现各种利益在地区间的合理分配。
其二，建立有效的区域协调机制。可以参照国外区域协调管理的做法和经验，建立跨区域的管理机构，比如区域经济联席会议或协调委员会等机构。该类机构可以设在国务院下，由中央综合部门和各省市代表组成，主要职能是按照中央“统筹区域发展”的方针，制定全国的空间布局规划、区域发展战略和区域经济政策；协调各大区、各省区之间的利益关系，整合区域资源，促进区域之间经济社会的均衡、协调发展。
其三，建立区域间的监管组织，维护统一市场，保护区际竞争，防止地方政府可能出现的地方保护主义行为。
第一，完善分税制财政体制改革，调整国家财政税收政策。主要内容包括：
其一，进一步完善和深化分税制改革，协调中央政府与地方政府之间的财政收入关系。要加快分权式财政体制改革，调整当前中央与地方的税收分享制，赋予地方政府一定的税收立法权和适当的税收管理权限，固化地方经济发展的长期性收益。
其二，进一步完善转移支付制度，建立促进地区公平的转移支付制度，实现转移支付制度的规范化、制度化。转移支付制度要立足地区公共服务的均等化，在收入划分上适度集权，在政府支出上适度分权，合理配置各级地方政府的财力，为其履行政府职能提供财力保障。调整现行转移支付的结构，统一、简化转移支付的基本形式，将现行的多种转移支付统一为两种：均等化转移支付和专项转移支付。加大均等化转移支付的数量，使转移支付资金真正能发挥均衡地区公共服务水平的作用。压缩专项拨款规模，建立严格的专项拨款项目准入机制，减少专项拨款项目设立的随意性和盲目性。加强横向转移支付，使富裕地区能够对贫困地区提供相应的财力支持。
其三，规范地方政府的行为模式，防止地方政府对经济资源及税收资源的恶性竞争。规范地方政府出台的各种税收优惠措施，包括中央在地方游说下出台的各种区域性税收优惠，保证政府间平等竞争的基本条件或共同规则；改革税收征管法及税收实体法，规范地方政府间的征管竞争，降低地方政府在税收征管方面的自由裁量权。
第二，调整国家金融政策，加强对中西部地区的金融支持。继续深化金融体制改革，改变中西部地区金融市场发展滞后，金融资源缺乏，金融效率低下的状况。在金融组织体系上，加快国有商业银行改革，增强金融机构的活力和动力，调整东部地区金融机构过多而中西部地区金融服务供给不足的局面，围绕西部能源、交通和原材料工业的发展，适时增建一些政策性专业银行、外资银行或其分支机构。在金融市场体系上，中西部地区应把重点放在债券市场上，争取多发放国家中西部开发重点建设债券，筹集经济建设资金。在信贷政策上，灵活运用信贷政策工具，在控制东部地区房地产、有关产业信贷投放的同时，增加对中西部地区商业信贷及消费信贷投放。考虑实行差别化的货币政策，例如，在现金备付率、储备金率以及流动性比率等方面，对发达地区可以规定得高一些，中西部不发达地区可以低一些，以扩大中西部地区货币政策的乘数作用。
第三，调整国家投资政策，适当向中西部地区倾斜。中央要加强对投资的宏观控制，合理引导投资方向，对国家限制发展的产业，中央政府要上收地方政府的固定资产投资审批权，对国家鼓励发展的产业，则应进一步下放投资审批权。国家投资政策要由单纯的地区倾斜政策变为产业倾斜与地区倾斜相结合的政策，重点投资农业、能源、交通、通讯等基础产业。西部是农业、资源、能源的密集区，中央应加大调整投资结构的力度，继续加强西部地区的基础设施建设投资，加快西部地区瓶颈产业的发展和能源矿产资源的开发；同时应加大对西部农业的投入，提高这一地区高附加价值农产品的比重；通过资金、技术的援助，促进西部地区乡镇企业的快速发展。为解决中西部地区建设资金短缺的问题，除增加国家预算内投资外，应提高国家政策性贷款用于西部地区的比重，并将国际金融组织和外国政府贷款主要用于中西部地区的发展，还应多渠道筹集资金，如利用外资，发展股份制等多种形式。
第四，调整国家的产业政策，推进我国产业的梯度转移。为了缩小东西部地区差距，优化资源配置，培育中西部地区经济增长极，必须调整现行产业政策，加快实现产业的梯度转移。中央要调整宏观产业政策，确立基础产业和原材料产业倾斜与中西部区域倾斜相结合的政策，统筹生产力总体布局。各地方政府也要根据地理位置、交通条件、自然资源、民族习俗、现存的产业格局，来确定所辖区域的主要产业，扶持主导产业和优势产业。在沿海地区土地和劳动力成本不断上升的条件下，要鼓励东部沿海发达地区到西部资源丰富、劳动力充裕、地价低廉的地方投资办厂，鼓励沿海地区的资源加工企业到内地收购、兼并一批企业，或者通过联合组建跨地区的企业集团，鼓励沿海大中城市结合结构升级把一批资源消耗高、劳动密集型企业转移到内地特别是西部。沿海地区主要采取外向型经济发展战略，主要发展高、精、尖产业和高附加值出口产品。中西部地区要立足于区内的资源、劳动力优势，重点发展能源、原材料、劳动密集型产业，提高资源的加工深度和增值程度。
