一、关于市政债券问题的理论分析
市政债券在西方各国已经是一种成熟的融资工具，具有一百多年的发展历史。从广义上来说，市政债券（Municipal bond）是指一国的地方政府或其授权代理机构发行的、以地方政府信用为保障的有价证券，所筹集资金主要用于城市公用设施的建设。
市政债券一般具有四个特点：一是发行人必须为地方政府及其授权机构或代理机构，二是筹集资金一般投向城市公用设施建设，三是偿债资金来源多样化，四是具有特殊的免税待遇。
市政债券逐渐具有特殊的重要地位，是由供给和需求两方面因素决定的。
从发行者的供给角度来看，市政债券对于各国地方政府来说都是不可或缺的。一方面是地方政府自身职能的需要。地方政府需要提供的公共产品，主要就是城市公用设施。由于地方政府投资修建公路、桥梁、自来水厂、医院、学校等公用事业设施时，工具周期长、耗资巨大，单凭地方政府财力无法满足，往往需要发行市政债券来融资，而依靠股权融资则较少。另一方面是经济增长对于城市带来的压力。一般认为经济增长中的城市发展包括两层内容：一是城市化，即人口向城市适度集中，表现为在一定地域范围内，城市形态和功能不断扩大和发展，由此提高城市在经济活动以及在整个国家经济活动中的地位，其表现为城市人口的增多、城市规模的扩大、城市数量的增加，这它是城市的外延型发展过程；二是城市的现代化，即城市产业结构不断优化、城市设施的更新改造、城市功能不断完善和提高，这是城市内涵型发展过程。无论是城市化还是城市现代化，都对城市公用设施供给水平提出了更多的要求。由此看来，城市本身发展以及整个经济增长的压力，都使得地方政府利用市政债券来扩大融资途径是必要的。
从投资者的需求角度来看，市政债券的吸引了表现为以下几方面：一是信用级别高，投资安全可靠，一般地方政府到期不能偿还本息的情况很少，因此投资者的收益能够得到保障；二是流动性强，抵押价值较高，由于市政债券安全可靠，当债券持有人需要变现时，一般都能迅速在市场上出售，并且不遭受价值损失；三是免缴所得税，这是市政债券的主要特征，也是最吸引投资者的地方；四是期限灵活，包括中长期和短期的，适应了不同投资者的需求。这样，市政债券与国债、企业债券、股票、投资基金、企业债券等共同构成了统一的证券市场。
二、国外发展市政债券的经验与借鉴
从国外的实践来看，市政债券发行量最大的国家是美国和日本，其次是加拿大、德国。在美国，1990年以来市政债券的余额占GDP的15％－20％，约占美国全部债务的6％。在此，我们选择美国和日本作为典型国家进行分析。
（一）美国
1、背景
美国城市公共设施项目的市场融资渠道主要有四条：一是设立专门的税费，本着“谁受益谁出钱”的原则；二是发行市政债券。对于建成以后可以收费的项目，如机场、收费公路、桥梁、隧道等项目，许多地方政府采取这一方法筹资。如波特兰市机场扩建，10亿美元的投资中50％是通过发行债券解决的。这一方法是美国城市基础设施建设最主要的融资渠道，三是鼓励私人部门投资。近些年，一些原来完全由政府投资的基础设施项目开始鼓励私人部门投资。如波特兰市在与华盛顿州交界的哥伦比亚河上新建5号码头，所有资金只有10％是政府筹集的，90％是私人部门投资的。为了鼓励私人投资，政府往往提供一些优惠政策，如免交财产税等。四是由政府提供信用。这是鼓励私人部门参与基础设施建设的一种新方法。比如，南加州有一条国道因过于拥挤而需扩建，要投资11亿美元，政府负责35％的费用，其它65％的费用由私人开发公司承包，并由该开发公司发行政府担保的建设债券。如果公路运营之后的收益达不到预期，联邦政府负责提供贷款，并予以资助，以保证运营成本和偿还。
2、市政债券类型
在美国，市政债券是指州和地方政府及其授权机构发行的有价证券,目的是一般支出或特定项目融资。市政债券是美国地方基础设施融资的主要工具。
根据信用基础的不同，市政债券分为一般债务债券（General obligation Bond和收益债券（Revenue Bond）两大类。
一般债务债券可以由州、市、镇和县发行，都以发行者的税收能力为基础（以一种或几种税收的收入来偿还）。一般债务债券是建立在地方政府信用基础上发行的债券，仍是依靠税收保证偿付的核心资本融资工具。除非某种税收收入被特别限制，一般发行人会以自己全部可支配收入的权力为一般责任债券担保。其中，市级政府依靠它的税收权力（财产税）而发行债券，州政府则依靠其无限的收入流如销售税或收入税而发行债券。一般债务债券中违约的情况极为罕见，某些一般债务债券不仅以征税权力作保证，而且以规费、拨款和专项收费来保证，这类债券被称为双重担保的债券。
收益债券是指为了建设某一基础设施而依法成立的代理机构、委员会或授权机构发行的市政债券，它由专项使用费或附加税来保证还本付息,而不是由一般地方政府税收担保偿付。这些基础设施包括交通设施（收费桥、收费公路、港口、机场）、医院、大学宿舍、公用事业（供水设施、污水处理设施、供电设施、供气设施）等。收益债券主要通过这些设施有偿使用的收入来偿还。收益债券安全性各不相同，特别是它的附加收入现金流直接与其投资项目相关。例如，电力销售所得能确保建造电厂的债券偿付的安全性。但是会议中心、停车场与街灯等市政设施从征收附加销售税、汽油税或二者合并税所得收入，则不足以确保债券安全性。政府本身也可以发行收益债券，但资金只能用在能够带来收益的政府企业,政府并不以自身的信用来担保收益债券的偿还。收益债券的风险往往比一般债券的风险大,但利率较高。
从期限来看，市政债券市场以长期债券为主，单也有短期市政债券和商业票据(CP)。商业票据期限在30天至270天，且可以滚动发行而具有长期债券的特征。以收益预期债券、特别是税收预期债券发行为例，它的目的是解决持续经营期内费用与收入的期限不匹配问题。市政府可以通过短期债券而减少初始的现金支付或利息成本，零息市政债便是一例。发行贴现债券也具有初始阶段现金支付少的优点。面值与贴现价格间的差额是特殊的年金收益。“市政乘数债券”指按面值发行,到期一次还本付息的债券，假定其未分配收益以约定的收益进行再投资(通常是发行的债券)。此外,与短期收益指标挂钩的投资人可选择权附息债券,市政府将其售卖给融资项目方。以上交易工具都是结构性融资产品的一部分。
根据《1986年税收改革法案》的规定，市政债券的税收待遇有三种情况：用于公共目的的债券，利息收入免缴联邦所得税；用于私人项目的债券需要缴联邦所得税，但可以免缴债券发行所在州的所得税和地方政府所得税；既非政府目的、又非私人项目的债券，如住宅与学生贷款，也是免税的，但发行数量受到限制，而且利息收入被作为选择性最低税收的优先项目，即在确定联邦政府对个人收入进行征税的税基时，投资市政债
券所获得的利息可以享受最低税率优惠。目前绝大多数市政府债券是用于公共目的的免税债券。
3、市场状况
在美国，许多不同的机构和个人共同构成市政债券市场。先是发行人出售债券,然后是投资者购买债券,市政府债券从业人员从事承销、交易、研究、售卖等工作,评级机构就债券的表现提供咨询,债券保险公司承保其中一部分债券。
从发行者来看，在美国，几乎所有的地方政府和地方政府代理机构都将市政债券作为其融资工具。全美共有约55000个市政债券发行者，且大部分是小规模发债者。大规模发债者有：加利福尼亚州政府、洛杉机运输局、长岛公用电力局、纽约/新泽西港务局等。
从投资者来看，美国市政债券的投资群体通常包括：个人、保险公司、银行、共同基金、信托基金、封闭式基金、公司、对冲基金。美国市政债券的突出特点是税收优惠。联邦政府对个人投资者的市政债券利息所得免征税。在市政债券的投资群体中，没有养老基金和外国投资者，原因是他们不需缴纳联邦收入税，同时，也就无法享受在购买市政债方面的优惠。
从监管者来看，一是发行监管。发行市政债券不需要向美国证管会登记，主要是接受《证券法》中反欺诈条款和美国市政债券规则委员会有关规则的约束。各州和地方政府是否发行市政债券，完全由本级政府的监督委员会或者管理委员会确定，不需要上一级政府的批准和同意，委员会以及委员个人应为债券发行行为负责。二是市场监管。1975年以后，国会组建了市政债券条例制定委员会（MSRB），由它提出有关市政债券市场的监管提案，经过证券交易委员会批准，由全国证券交易商协会中监管市政债券交易商的部门以及自营银行的有关监管机构负责实施和控制。
美国市政债券监管体系与规则是一个不断完善的过程。作为对纽约市政债券违约的回应，美国国会1975年修订了《证券法》,通过了《证券法修正案》。《证券法修正案》中，增加了条款15B，完善了对市政债券经纪商、交易商的监管体系；作为对1983年华盛顿公共能源供应系统(WPPSS)债券违约的回应，1989年美国证券交易委员会采用的《规则15c-12》是第一个市政债券披露规则,该规则要求地方政府发债应符合一般证券发行的要求。这一法规实质上是取消了对地方政府发债的注册和披露豁免。虽然信息披露的严格程度不及股票和公司债，但市政债券的发行人需要详细地披露其财务信息。
（二）日本
日本具有悠久的市政债券发行历史，发行市政债券已成为维系地方财政、扩大地方财政的重 要手段。在日本，地方市政债券大体可以划分为普通债和公共企业债。普通债是由日本地方政府直接发行的债券；公共企业债是由一些特殊的国营法人发行的债券，这种债券一般都是由政府担保支付本息，所筹集的资金一般也用于执行政府的经济政策。日本的地方债主要用于地方道路建设和地区开发、义务教育设施建设、公营住宅建设、购置公共用地及其他功用事业。地方公共企业债的使用比较集中，主要用于下水道、自来水和交通运输设施等方面。
在日本，市政债券在城市生活污水处理设施建设方面的投资占相关设施建设总投资的20-40%。日本市政债券的发行由中央政府集中审批，这一点与美国采取的备案制不同。中央政府根据地方政府财政收支情况，结合当地经济、社会发展情况，审批每个地方政府每年或每个项目可以发行多少金额的地方债。而欧洲各国，由于市政建设的历史较长，虽然融资做法不尽相同，但大多数国家对于发行市政债券都采取了比较开放的政策，同时运用多种市场化的办法解决市政公共设施的融资问题。
（三）经验总结与启示
在多数西方国家，地方财政独立于中央财政，中央预算和地方预算是各自独立编制的，因而，地方政府经常利用发行债券来融通资金，地方政府发债已经成为一个极其普遍的现象。地方债券市场不仅已经成为地方政府融资的重要来源和资本市场的有机组成部分，而且已经在这些国家的经济发展尤其是地方经济发展中扮演着十分重要的角色和发挥着十分重要的作用。
从发达国家的实践看，发行市政债券是一种成熟的融资工具，已有100多年的历史。欧美等国家城市基础设施建设及其融资的成功，很大程度上依赖于发达的市政债券市场。实际上，战后日本积极利用市政债券为城市基础设施建设提供资金，对日本经济增长与城市发展起到重大作用。近年来，越来越多的发展中国家也开始采用市政债券为地方政府融资。作为一种金融工具，市政债券可以成为国家重要的财政政策手段，并为有巨大资金需求的城市基础设施建设开辟新的融资渠道。
三、中国市政债券问题的背景分析
（一）城市化建设与市政债券
1、城市化给地方政府带来巨大的融资压力
2000年7月，诺贝尔经济学奖获得者斯蒂格利茨曾经谈到：“中国的城市化与美国的高科技发展将是深刻影响21世纪人类发展的两大主题”。从世界范围来看，城市化已经成为经济结构调整与社会发展的重要内容和原动力，并且对社会福利的增进起到重要的贡献。
中国目前通常被认为处于工业化阶段的中期，根据西方国家的发展经验来看，城市化问题在此阶段直接关系到国家整体经济运行状况，也影响着中国几亿人的生活模式。当然，城市化的内容是多方面的，它可以包括城市人口增多、城市发展加快、农村部门相对比重下降等现象，而市政公用设施建设是其中一个不容忽视的重要方面。在中国的城市化进程中，市政公用设施的投融资结构决定了城市公用事业的发展状况，并成为社会各方所关注的焦点。
目前城市市政公用设施的融资途径可以分为5个方面，即
（1）财政融资模式。包括政府预算内投资、政策性收费和国债资金安排，占城建资金的比例接近60％。
（2）银行贷款。十四大以后，市政公用事业加快了市场化改革的进程，价格机制初步得以确立，利用国内银行贷款的规模增长迅速，如2001年60%以上的城市利用银行贷款，总额达到742亿元，占城建资金比例为29.4%，是1992年的23倍。
（3）利用外资和民营资本。
（4）企业和项目直接融资。包括市政公用企业发行债券和股票、土地出让转让收入、经营无形资产收入、存量资产经营权转让收入等。其中，当前在城市建设中一个典型的运作模式就是地方政府利用土地资源，通过无偿或者低廉的土地出让金，吸引土地开发商和建设商来进行各种旧城改造和城市基础设施建设，以此来解决开发中资金不足的问题。这些项目往往套入银行提供房屋信贷资金和按揭贷款，从而造成近几年信贷资金的急剧增加。这种批地融资方式目前已经产生了种种问题，如耕地面积急剧下降，城市房屋拆迁纠纷不断，土地价格上升过快，房地产开发及价格出现过热。地方政府的短视有可能将政府实现其职能的能力消耗殆尽。
（5）强制集资。例如，一些地方政府靠对使用者强行征收过高的税费来对基础设施融资。以某市的"四桥一路"工程为例，政府向机动车拥有者强行征收"四桥一路"建设费，汽车每辆每年缴1200元，共缴三年；摩托车每辆每年缴200元，共缴三年。一些地方的高速公路以"借款修路、收费还贷"的名义收取过高、时期过久的过路费用。这种强行集资的方式往往是政府行政作为，没有经过当地人民代表大会和全体市民的投票表决，因此造成了社会舆论的不满，容易引起各种社会问题。
我们看到，在当前的中国城市发展过程中，市政公用设施投资的主体依然是中央和地方政府，这种状况已经不能适应城市公用事业发展的巨大融资需求了。根据统计显示，到2002年末，中国城市人口达3.5亿，市政公用设施投资力度加大，各级政府完成城市建设固定资产投资3119亿元，比上年增长32％以上。城市建设固定资产投资额占同期全国全社会固定资产投资总额的7％左右，比上年增加近1个百分点。事实上，这样的投资规模仍然不能满足城市公用事业的需要。考虑到产业结构调整将成为未来中国经济增长的重要源泉之一，伴随的农村人口向工业和服务业的转移将在未来15年间推动中国城市人口按年均约3％的速度增长，这自然会对城市基础设施带来极大的需求压力。因此，中国城市化面临的首要问题之一，就是要采取有效措施来努力优化市政公用设施建设的融资结构。
为了进一步推进中国市政公用行业的改革，建设部于2002年底出台了《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》，其主要内容包括：(1)全面开放市政公用行业建设投资、经营、作业市场，允许国内外各种资本参与市政公用设施建设，各地的企业可以跨地区、跨行业参与市政公用企业的经营；(2)建立市政公用行业特许经营制度，政府通过合同协定或其他方式明确政府与获得特许权的企业之间的权利和义务； (3)转变政府管理方式，市政公用行业管理部门从直接管理转为宏观管理，从管行业转变为管市场，从对企业负责转变为对公众负责，对社会负责。这一改革的目标将鼓励越来越多的企业、民间投资者和外商参与城市基础设施的投资、经营与管理，以较低的运行成本实现经济效益与社会效益的统一。
其实，上述改革措施无非就是为了扩大市政公用设施建设的融资渠道、强化公用事业管理水平。一般来看，为了补充政府财政投资的不足，市政建设融资可以求助于民间资本和外国资本。就民间资本来讲，近代中国的城市化过程就曾经以民间资本的推动为主要融资力量。例如，19世纪中后期，中国城市中率先兴建的近代公用设施是电灯、邮政、电话、电报。当时的地方政府基本没有市政投融资能力，外国资本一度试图垄断包括电灯在内的城市公用设施，而民营资本也同时大量介入，并成为城市建设的主要推动力量。而就外国资本来讲，目前各地方政府利用外资发展市政设施的力度也不断加大，许多城市开始与国外资本采取独资、合资等多种形式，使之参与市政公用设施的建设和运营。
总之，城市化的压力使得地方政府必须想法设法扩大城市公用设施建设的融资渠道。上述的融资途径，多属于财政融资手段和间接融资手段，根据国际经验与中国国情，大力发展以市政债券为核心的直接融资手段，将成为缓解城市化压力的重要环节。
2、负债建设是城市化发展的必然趋势
中国的城市化水平自建国以来迅速提高，经过1960年代和1970年代的停滞以后，随着改革开放的推进，城市化水平也稳步上升。1952年中国城市人口占总人口的比例仅为12.5%，改革前夕的1978年城市人口占总人口比例为17.9%，到2003年底，城市人口占总人口的比例已达40.5%。
一是城市人口的增加，必然伴随着城市规模的扩大和城市基础设施的建设，城市化必然带来更多的城市基础设施投资和房地产投资，而城市基础设施和房地产投资必然带来钢材、水泥等建筑材料和家居用品、家庭装修、装饰等行业的产出增长，进而也带动这些行业的投资增长。二是城市的积聚效应将使在城市的投资享受到规模经济的好处，城市化本身可以提高投资回报率，促使投资增加。城市化对第三产业的促进作用尤其体现了城市积聚效应的好处。
由此看来，城市化带来的城市投资压力，使得地方政府想法设法筹集资金用于城市建设，这又反过来促进了城市综合经济实力的增长和社会福利水平的提高。
由于城市基础设施建成后，并不是供我们这一代人使用，而是至少要用几十年、上百年。地方政府举债建设具有明显的合理性，是城市化发展的必然。
投资建设城市基础设施是城市化的先行措施,而有限的地方财力与城市基础设施建设的高额投资需求经常形成矛盾。城市建设中合理的建设组织方式是把相关的系统一次性建成，然而，一两年之内地方财政的节余财力十分有限，往往需要多年的财政节余才能满足系统性建设的投资需求。在相对较短的建设施工周期内，地方财政提供的建设资金不能够及时到位，严重制约了城市基础设施的及时建设。上世纪90年代后期，城市公共基础设施落后的矛盾日益突出，道路堵塞，暴雨时排水不畅，污水处理率很低，垃圾不能无害化处理等等。这常常是因为建设资金不能及时到位，导致一项工程拖延几年，街道像开拉锁一样挖沟、填沟是常见现象。
据世界银行统计数据，1980年中国的城市化水平只有20％，2003年这个指标达到了40％，城市化水平的提高需以大规模的基础设施建设为物质前提，而这必然需要大量的资金投入。
国务院发展研究中心曾经做过测算，每增加一个城市人口，按照2002年的价格水平需要投资9万元，20余年间中国的城市人口由2亿人增加到如今的近5亿人，如按照2002年的价格水平计算，所需投入的资金高达27万亿元。如此巨额的资金投入已超出政府财政所能承担的水平，面对庞大的资金缺口，地方政府面临进退维谷的境地：一方面需要促进地方经济的发展，另一方面又无钱投入。因此，大举借债成了无奈的选择。
国家开发银行也做过测算。2002年中国城市化水平提高了1.45个百分点，而2003年则提高了2个百分点，这个速度是在加快的。即使按照每年提高1.5个百分点计算，20年后中国城市化水平也将达到70％。按每增加一个城市人口需9万元投资计算（20年后人口达到14亿，净增加城市人口近5亿），所需静态投资为45万亿，如果计算利息费用的话可能还要翻上一番。
然而，由于《预算法》的约束，地方政府无发行债券的合法资格，运用种种手段变相负债也就在所难免。更令人担忧的是，这些日益累积的地方债务丝毫看不到终结之时。据统计，近几年来，各地城建投资只有少部分来自财政税收，绝大部分靠市场机制融资。其中有合理合法的市场化融资途径，也有地方政府的隐性负债。
中央政府曾经考虑增加地方政府建设资金来源，例如建设部曾经考虑使城建维护税由副税变正税，适当提高税率，以此增加政府财政对城市建设的投入。但当时与中央的‘藏富于民’的减税政策存在矛盾，所以没有能实施。（这与今年税改有类似之处）最终，我们发现扩大地方政府的债务融资能力才是增强城市负债建设水平的最好途径。
（二）金融改革与市政债券
1、有利于企业债券市场的发展
事实上，目前在我国企业债券市场上居主导地位的，是有政府色彩的基础设施建设债券(有学者称之为“准市政债券”)，真正意义上的企业债券仅占很小的部分。在我国企业债券的额度管理体制下，基础设施建设债券的主导地位实际上阻碍了真正意义上企业债券的快速发展，因为基础设施建设债券挤占了企业债券的绝大部分额度。而在当前低利率的市场环境下，我国越来越多的优秀企业包括上市公司将考虑大量地采用债券融资的方式，改善公司的负债结构、降低财务费用。显然，这种愿望在当前的企业债券管理体制下受到了明显的制约。而如果独立推出市政债券，则对企业债券的发展无疑能够起到积极作用。
2、推动中国资本市场的均衡发展
多年来，以大量银行贷款为主的支持基础设施建设的间接融资体制，客观上抑制了长期债券市场的发展。长此下去，融资风险主要集中在银行业，不利于全社会资本的有效配置。市政债券以地方政府信用为保证，以项目的未来收入为信用基础，期限长，安全性高，收益稳定，通过合理设计，精心操作，能够成为高质量的新型债券品种。日益发展的保险机构、养老基金、投资基金等对市政债券蕴蓄着巨大的潜在需求。
事实上，发展市政债券市场也是资本市场自身发展的客观需要。目前我国居民银行存款超过10万亿，数额巨大，如何为这笔资金找到较好的投资渠道是一个值得研究的课题。如今间接融资渠道风险大、配置资金效率不高，存款利率的 多次下降已使银行储蓄越来越失去对持币者的吸引力，股票市场的风险和不规范运作也使投资者裹足不前。虽然国债是一种较安全的工具，但限于中央政府的财政实力，发行规模有限。在这种情况下，发展市政债券（地方债券）将在不加大中央财政债务依存度的前提下，使国民应债能力得以充分释放，减轻国债发行压力。当然，市政债券的发行会提高国家财政债务依存度，但考虑到我国近年来这一指标尚在20%左右的情况（若考虑到我国隐性财政，该指标会更低），适当发行市政债券是可以接受的。另外，市政债券的推出，投资者可以与公司债券、国债进行投资组合，这样将会极大丰富我国资本市场投资品种，也能进一步增强国 债、公司债的吸引力。故开辟市政债券市场是今后资本市场发展重要方向，也是资本市场功 能开发的实质内容
3、有利于改进货币政策的调控
发展市政债券市场与货币宏观调控关系密切。由于地方政府在强烈的资金需求下，往往对地方商业银行产生过度干预，从而对货币政策产生倒逼影响。但我们认为，通过发行市政债券，只要政策得当，在当前经济条件下，完全可以避免出现这种局面。首先，控制市政债券发行主体的冲动。市政债券的发行必须经过严格的审批制度，只允许符合条件的地区才可发行。可由央行对地方债券进行额度 控制，以起到总量控制的作用。其次，发行市政债券，增加了央行货币政策的调控对象。在国外，央行通过在债券市场上公开买卖各种政府证券如国库券、地方政府债券以控制货币量。这样，通过公开市场操作，央行的货币调控能力进一步加强。
4、有利于商业银行改革
按法律规定地方政府进行城市建设，指定代理人进行举债时，地方财政不能出具担保函。商业银行在做市政贷款时只能采用一些没有办法的办法——让地方政府和财政出具承诺按期、如数偿还债务本息的文件。但这种文件并无法律效力，一旦地方政府真的不还债，告到法院也解决不了，只能用这些文件与地方政府交涉。另外还要让当地人民代表大会出具文件，批准政府负债，以防止人代会否决偿债方案。但这种文件也不能成为提起诉讼的依据。目前，商业银行也大多是通过这种方式向地方政府贷款。同时银行还可能要求地方政府将土地作为质押，并要求将基本账户设在该银行，以监督现金流变化，防患于未然。
为了促进商业银行改革，防止财政风险向金融风险的转化。不能再长期选择这种次优的方式，必须研究地方债务主体合法化的问题。
（三）财政改革与市政债券
1、地方政府隐性负债的内在扩张性
中国的地方债务究竟有多少？由于地方政府的隐性化操作，几乎没有人能确切地回答这个问题。根据国务院发展研究中心宏观经济部此前一份研究报告的粗略估算，这个数额至少也在1万亿之上。中国如果出现经济危机，地方债务肯定首当其冲，地方债务风险甚至会危及我国整个财政和金融系统。”
就中国的地方政府债务来看，主要包括直接债务和或有债务两种类型。其中，地方政府的直接债务主要有：
——中央政府债务转化为地方政府债务。包括中央政府代地方政府发行、由地方政府承担的国内外债务。如外国政府与国际金融组织的贷款、国债转贷资金等。中央政府发行国债再转贷给地方，用于地方项目建设，其实质是中央代地方发行债券。
——中央财政对地方财政的项目贷款。如农业综合开发借款、解决地方金融风险专项借款等。
——地方政府间借款。如下级政府财政对上级财政的借款。
——地方政府的各种应付项目。如因地方政府财政困难而造成的拖欠工资、国有粮食企业亏损新老挂账、拖欠企业离退休人员基本养老金等。
而地方政府的或有债务则主要包括：地方政府担保债务（包括外债）、地方国有企业债务、地方金融机构的呆坏账、社会保障资金缺口等等，这些或有债务都会在出现清偿危机时对地方政府造成资产损失。
地方债务负担问题如何解决，成为摆在政府面前的一个大难题。目前，我国地方政府的债务风险正在日积月累，不断增加，形势已经达到了相当紧迫的程度。地方债务不仅规模庞大，而且结构分散。在某些地方，地方财政已经超负荷运转，地方政府所背负的债务负担甚至到了危机的边缘。
但是，由于我国限制地方政府发行公债，使得这些巨额债务具有很强的隐蔽性，无法被人轻易发现，透明度极差。目前，尚未确立衡量这些债务的统一口径，也缺少债务的预警机制。而且，这些债务的违约率较高，负作用很大。更为严重的是，由于金融风险与财政风险之间可以互相转化：如果银行在金融风险控制方面严格一些，政府就会有更多的动力通过财政获取资金，风险更多积压在财政方面；但在地方没有发债权力的情况下，地方财政风险就会积压到银行系统，成为金融风险。
近十几年来，我国经济一直保持快速稳定的发展，城市化水平也逐步提升，城市建设如火如荼。除去城市化和工业化带动和促进这一原因，我国的城市大规模的建设还有三方面的原因：第一是为了招商引资，把投资环境建设得更加理想，以吸引更多的资金，体现出政府财政的“挤入效应”；第二是群众对于城市精神、文化消费、居住环境的要求逐步提升；第三，官员争政绩，由于我国的干部考评制度还存在某些不足，很多干部为了出政绩就大兴土木，造成市政建设一片“欣欣向荣”。由此，城市开发最终表现在市政建设上。
在此情况下，地方政府隐性负债逐渐泛滥。虽然我国现行法律不支持地方政府负债。而事实上，我国地方政府早已开始大量负债。由于我国财政实行从中央到乡镇五级预算体制，在每一级都可能存在负债行为。因缺乏法律和国家政策依据，各地普遍采取了变通方式，五花八门或明或暗的操作方法，使地方政府究竟有多少负债，成了一个扯不清的话题。这些负债多数用于当地城市基础设施建设,随着城市化进程的加速，债务需求会越来越大。
地方政府的负债行为没有足够的法律支持，对有关债权人的权益缺乏健全的法律保护，对某些地方政府盲目的负债行为也没有有效的法律限制。当地方负债已经普遍化之后，特别是当国有银行也大胆地进入该领域提供贷款之后，一些地方政府的领导人开始大胆起来，大量负债建设自己的“政绩工程“，甚至一些经济不够发达的地方政府也开始大规模负债建设，甚至举债积极性更高。大量工程款和民工工资的拖欠是由此引发的社会问题之一。
在实践中，市政债券为地方政府的隐形负债和或有负债需要显性化，提供了重要的机制。
2、市政债券的财政作用
首先，它有利于减轻中央财政的负担，清晰界定中央与地方的事权、财权关系。我国政府间分级财政的模式正在逐步形成。目前很多地方的基础设施建设是通过国债再转贷来完成的，即中央政府发行国债再转贷给地方，用于地方的基础设施建设，其实质是中央代地方发行债券。如1999年、2000年和2001年中央国债再转贷的数额分别高达300亿、500亿和400亿。而通过中央政府代发国债的做法中，债务风险最终还是要由中央政府承担。举例而言 ，在98年发行的用于基础设施建设的1000亿国债中，有相当一部分是通过财政转移支付制度 由中央财政转给地方财政，用于地方基础设施建设，这笔钱是列入中央财政的，由中央财政 来偿付，地方政府只是无偿使用。如果改变一下做法，直接由地方政府来发债，列入地方预 算，地方财政来还钱，刺激经济增长的效果是一样的，但减轻了中央财政的负担，实现了中央信用与地方信用的梯度开发。现在，不仅地方政府有通过发行债券筹集城市建设资金的迫切需要，而且客观上也形成了以地方财力为支撑、变相的甚至是隐蔽的地方政府债务融资体系，因而放松对地方举债权的限制，既有利于缓解中央财政的压力，也有利于清晰界定中央与地方的事权、财权关系。
第二，有利于增强地方财政收支行为的透明度，加强对地方政府的监督。债券市场的公开、公正与公平特点和信息披露机制，加强了对地方政府和地方财政的约束和监督。通过对其财政收支的评判和约束，促使地方财政将可支配收入和补贴用于偿债。在市场因素的约束下，地方政府将设法在精简人员、约束开支、减少浪费、提高资本效率方面有所表现，以增加投资者的信心并保持信誉等级。
总之，考虑到地方政府普遍存在隐性负债，有些规模已经很大，对此最为现实的措施是将地方政府隐性债务显性化、合法化，同时加强监管。另外，国内资金条件已经具备，以政府信誉作担保，发行市政债券，实现低成本融资，已具有实现的可能。
四、中国市政债券问题的实证考察
（一）根据建设项目发行的“准市政债券”——公司债券型
“准市政债券”是指那些由和地方政府有密切关系的企业发行、所募资金用于城市或地方基础设施建设等用途的债券。这一融资方式在一些省市已经得到了运用。例如，1999年2月，上海市城市建设投资开发总公司发行5亿元浦东建设债券，筹集资金用于上海地铁二号线一期工程；1999年4月，济南市自来水公司发行1.5亿元供水建设债券，为城市供水调蓄水库工程筹资；1999年7月，长沙市环线建设开发有限公司发行1.8亿元债券，筹资目的是长沙市二环线工程的建设；1999年11月，上海久事公司和上海市城市建设投资开发总公司分别发行了6亿元和8亿元企业债券，筹集资金全部投入上海市市政基础设施建设。
从资金用途上判断，这些债券与一般的企业债券有明显的不同，实质上是市政债券。由于其偿付资金主要来源于投资项目产生的收益，因此类似于美国市政债券中的收益债券。不过，此类债券的发行方是同地方政府有紧密联系的企业，这些债券是以企业债券的形式审批并发行的，所以在形式上是合法的，从而规避了《预算法》的制约。这儿要注意的是，有些地方政府发行的债券未经过企业债券的审批程序，因而不能称为准市政债券，只能是违规发行的地方债券。由上述分析可见，“准市政债券”是在我国当前特定的经济环境下，地方政府为规避法律上的管制而进行创新的产物，是中国现阶段特有的金融产品。
回顾历史，可以了解到为拓宽城市建设融资渠道，上海市于1992年7月22日成立了上海市城市建设投资开发总公司。该公司是经上海市人民政府批准和授权的，对城市建设和维护资金进行筹措和管理的城市建设专业投资、开发控股公司。以上海城投公司发行的1998年浦东建设债券为例。该债券期限为5年，满3年、5年均可兑付，满3年兑付，年利率为8％，满5年后兑付，年利率为9％，收益率高于同期的银行存款利率和国债利率。浦东建设债券的偿债资金纳入上海市政府的支出预算内，偿债资金的来源可靠。上海建事有限公司还为1998年浦东建设债券提供了全额不可撤销担保，进一步降低了此次债券的偿债风险。再加上债券可上柜交易，流通性较好，所以我国债券资信评估机构———上海新世纪投资服务公司确定其信用级别为AAA级，这在国内企业债券评级中是最高级别。此外，经上海市地方税务局批准，债券利息收入免征个人所得税。上述发行条件使得浦东建设债券具有了低风险、高收益的“准市政债”特征。
从上海、济南等城市的实践可以看出，我国的准市政债券呈现出了如下一些主要运作特征：
（1）完全按照企业债券的流程操作。尽管准市政债券募集资金的投向是那些投资额大、回报期长、带有公益性特征的市政项目，与一般的企业债券差异很大，但从债券的设计、审批到发行、流通与清偿，准市政债券完全套用了企业债券的模式。准市政债券实际上是借企业债券的“壳”，实现了为地方政府筹集基础设施建设资金的目的。
（2）具有明显的政府行为特征。在地方政府不具有债券发行权利的情况下，同政府有密切关系的企业充当了准市政债券的发行人。债券发行计划在相当大程度上是由地方政府制定的，筹集的资金主要用于私人投资不足的市政基础设施建设，地方政府为准市政债券提供免税等优惠措施，并大力支持其偿还工作。因此，准市政债券的发行并不是纯粹的企业行为，它带有很强的政府行为特征。
（3）信用级别高，筹资成本较低。准市政债券以地方政府作为后盾，并由大型国有企业进行担保，偿债风险较小，因此信用级别比较高，通常是AAA级，这增强了投资者的购买信心，使得准市政债券的融资成本低于一般的企业债券。当然，由于准市政债券是以企业债券的形式发行的，企业的资信要低于政府的资信，因此，准市政债券的筹资成本明显高于国债。
准市政债券拓展了市政基础设施建设的融资渠道，实现了基础设施建设投融资主体的多元化，缓解了市政建设资金短缺的局面，发挥了积极的作用。从短期来看，我国准市政债券有着较好的发展前景。由于各省市的基础设施建设需要巨额资金的支持，在法律不允许地方政府发行市政债券的情况下，发行准市政债券无疑为他们提供了一个可行的融资渠道。笔者认为，准市政债券最好采取收入债券的形式，为特定的经营性项目融资，清偿债券需要的资金则主要来自于投资项目所产生的现金流。这一安排有两方面的好处：一是可将企业经营项目、债券发行和政府的支持紧密结合起来，妥善完成债券的还本付息，降低准市政债券的风险；二是在债券发行上比较容易通过计划委员会、人民银行的审批。非经营性项目难以产生稳定的现金流收入，靠项目本身的收益无法还本付息，此类项目所需要的资金，应尽可能直接由地方政府的财政来负担，不宜发行准市政债券。
当然，同真正意义上的市政债券相比，准市政债券存在着若干不足和不规范之处，例如，准市政债券的发行主体是企业而不是地方政府，对投资者的吸引力取决于企业的资信状况，这导致它的信用等级要低于真正的市政债券；准市政债券适用企业债券管理法规，但它的项目资金运作和项目资金管理不同于一般的企业投资项目，有其特殊性，用企业债券管理法规来监管准市政债券的合理性和实用性就显得不足；准市政债券这一融资行为缺乏统一的规范化管理，随意性较大，如果资金使用效益不好，会孕育一定的金融风险，增大地方政府的财政负担。
（二）以信托为工具的“准市政债券”——资金信托型
所谓以信托为工具的“准市政债券”，其实就是地方政府便采取了变通的办法，由信托公司帮地方市政项目融资。 私募的基础设施投资基金可以通过资金信托计划这种形式部分实现，如上海外环隧道资金信托、上海磁悬浮交通项目资金信托等是此类的成功例子。2002年10月，就在信托产品加速推出，中小投资者趋之若鹜的时候，人民银行发布了《关于信托投资公司资金信托业务有关问题的通知》(业内称其为314号文件)，要求一个信托计划项下的资金信托合同总数不得超过200份。同时，严格禁止信托公司在媒体上发布信托产品的广告和宣传文章。314号文件对于快速升温的信托热来说，犹如一盆冷水，迅速在业界引起很大反响和争论。
1、基本情况
我国第一个为市政建设融资的集合资金信托——上海外环隧道项目资金信托计划于2003年7月上旬提前结束，投资者在短短11个多月的委托期，获得7％的不菲收益。有业内人士评价，该案例成功的一个重要方面，是上海市政府针对取消收费的一些基础设施项目，出台有关扶持政策，对投资商进行补贴。实际上这是一种与BOT（建设——运营——移交）相似的融资方式。这个投融资体制改革方面的新创举，为各地地方政府广开招商引资思路。
2002年7月，爱建信托推出“上海外环隧道项目资金信托”后，同地方政府发行市政债券异曲同工的“爱建模式”，便成为集合资金信托中特殊的一类。其后地方财政纷纷利用信托业筹集资金，弥补公用事业、基础设施建设投资资金的不足。在这些项目中，除信托资金的使用者为地方政府中相关单位外，信托资金在安全性和收益方面也获得地方政府支持，甚至有地方政府为项目担保的现象。
所谓资金信托业务，就是指委托人基于对信托投资公司的信任，将自己合法拥有的资金委托给信托投资公司，由信托投资公司按委托人的意愿以自己的名义，为受益人的利益或者特定目的管理、运用和处分的行为。“上海外环隧道项目资金信托计划”的具体操作，是由工商银行上海分行代理收付信托资金，爱建信托将多个指定管理资金信托的信托资金聚集起来，形成具有一定投资规模和实力的资金组合，以资本金形式投资于上海外环隧道建设发展有限公司，用于上海外环隧道建设项目的建设与营运。同时获取上海外环隧道建设发展有限公司的分红，向受益人支付信托收益。
这项信托计划总量为人民币5.5亿元，被中诚信国际信用评级有限公司评定为AAA级。按照有关法规的要求，该计划接受委托人的资金信托合同不得超过200份(含200份)，每份合同金额不得低于人民币5万元(含5万元)。据了解，该信托计划信托期为3年，信托期满10个工作日后，向受益人交付信托资金和信托收益。按规定，资金信托不能承诺保本和保底收益，所以，“上海外环隧道项目资金信托计划”披露，“在现行长期贷款利率水平下，扣除运营费用及信托财产承担的费用，预计本信托计划资金可获得5%的年平均收益率”。 此外，该信托计划也具有一定的流通性，信托受益权经受托人审核并登记，可办理转让手续，也可继承。
爱建信托此次推出的资金信托计划，本质上是一种市政债券性质的金融创新产品，我们称之为资金信托型市政债券。
再例如，在重庆国投为重庆市南岸区弹（子石）广（阳坝）公路建设发放贷款信托项目中，据悉重庆南岸区财政局就为该项目出据还款承诺书；中原信托为焦作市城市基础设施建设项目贷款发放的信托产品中，焦作市政府以公文形式承诺；而上海爱建信托推出上海外环隧道项目资金信托中，据悉在收益来源中，上海市政府将按照9.8%的投资余额进行补足。金新信托出租汽车运营权信托、北京CBD开发信托、上海磁悬浮交通投资信托、长春生态环保投资信托、长春基础设施项目投资信托都有地方财政的支持。但业界人士认为，部分信托销售中出据政府确认函、政府承诺书、地方财政局红头文件等，违反了《担保法》中有关政府不得为企业担保的规定，应该规范
2、鞍山的信托模式
2003年7月10日，鞍山市人大常委会的一项决定可能对信托资金进入地方市政建设产生示范效应，一种名为集合资金信托借款、实际同地方政府债券异曲同工的融资方式通过鞍山信托面世。
当天，鞍山市人大常委会通过了关于批准鞍山市政府利用鞍山信托公司筹集城市基础设施建设资金并将还款资金纳入同期年度财政预算的决定。这是《信托法》实施以来，在信托公司为地方政府基础设施建设发放的集合资金信托产品中，第一次以人大名义批准地方财政为信托资金本息做出的还款承诺。
该信托产品刚一面市便备受争议，从2002年开始，利用信托渠道募集资金，成为地方政府解决市政建设资金的重要来源，但在信托资金本息安全保障上，这类信托产品极为模糊，不少信托产品在计划书中所宣传的“地方政府财政担保”因违反《担保法》而同样受到质疑：地方政府在《担保法》中不能成为担保主体。而中国人民银行在颁布的《资金信托管理暂行办法》第四条第四款中规定，“不得承诺信托资金不受损失，也不得承诺信托资金的最低收益”也使该项信托产品引人注意。
鞍山市政信托内容。2003年6月23日，由鞍山信托推出的“鞍山市城市基础设施建设集合资金信托计划”开始向鞍山市投资者发售，在信托产品计划书上明确表示这是由鞍山市人民政府责成鞍山市城市建设投资发展有限公司（以下简称城投公司）委托鞍山信托投资股份有限公司（以下简称信托公司）以资金信托方式为城市基础设施建设筹集资金。
计划集合11亿信托资金将全部投向鞍山市市政建设，其中5亿信托资金将用于南沙河综合整治工程，3亿信托资金用于城市基础设施建设，余下3亿信托资金用于城市供水供热项目。这3个项目都关系到鞍山市的城市远期发展规划，同老百姓的生活息息相关。
这样大的市政建设为鞍山近年来所少见，3项工程实施后，对改善鞍山城市的生态环境质量，提高居民的生活水平，促进城市社会和经济的可持续发展将起到积极作用。
吸引鞍山市投资者的，正是该信托计划中“政府承诺”的字样，而该计划分为三年期、四年期、五年期三个档次，预期收益率分别为4.375%、4.6875%、5%，均高于同期银行存款利率和国债利率。为此鞍山市政府专门下发文件，确保收益。
鞍山市财政局这样解释信托关系：广大投资者作为委托人将资金委托给信托公司管理，信托公司把筹集到的资金以贷款的形式转借给城投公司，城投公司把贷款资金投放到城市基础设施建设中去。城投公司是信托资金贷款的借款人，但该公司主要经营的是城市基础设施项目，更多的是体现社会效益。为保证广大委托人的投资利益，市财政局将在以后年度的财政预算中设立足额的偿债基金，当城投公司不能按期还本付息时，由市财政从偿债基金中偿还，数目每年按融资额度7．74%的比例拨付给鞍山信托。
7月10日，鞍山市人大常委会批准了市政府关于提请批准利用鞍山信托公司筹集城市基础设施建设资金并将还款资金纳入同期年度财政预算的议案。人大常委会会议认为，市政府所列筹集资金用途符合城市基础设施建设的实际需要，符合财政资金使用范围方面的规定，符合鞍山信托投资股份有限公司的业务经营范围。此项筹资虽然增加了市政府的债务规模，但与鞍山市逐渐增长的财力是相适应的，具有本息的偿付能力。会议同意鞍山市城市基础设施建设资金信托计划，决定批准市政府利用鞍山信托公司筹集城市基础建设资金并将还款资金纳入同期年度财政预算的议案。会议同时要求城市基础设施建设综合项目资金信托计划的总额度，要控制在议案确定的额度之内；城市基础设施建设综合项目资金信托计划经办机构要严格依法运作；市本级财政要将还款资金纳入同期年度财政预算，保证本息的兑现。
鞍山市人大的批准实质上从法律效力上确保了鞍山市政府的承诺具有法律效力。 “该项资金信托本金和收益的偿还可以说是以我市的财政收入为保证的。”鞍山市财政局人员这样解释。 对外界怀疑该市政投资信托是变相债券的问题，鞍山市财政局予以否认。鞍山市财政局有关人员认为，资金信托作为财产信托的一种，是《信托法》和国务院《信托投资公司资金信托管理暂行办法》明确规定允许的投资方式。本次资金信托经市政府委托，市人大批准，所有程序和内容都严格依法进行，根本不是有些市民所担心的乱集资或非法集资行为。
作为一种新的理财方式，市政资金信托不同于原部分金融机构代理企业发行的债券。从本质上来说，本次资金信托是一种政府行为，由政府负责到底；而代理企业发行债券是企业行为，具有一定的市场风险。具体来讲，当委托金融机构的企业经营不善无力兑付时，金融机构就要负责兑付，一旦金融机构也发生兑付风险，投资者就要遭受经济损失；对此次资金信托而言，如果城投公司不能偿还信托公司的贷款，政府将动用财政预算资金来代为清偿，从而保证广大委托人的利益不受损失。
为鞍山信托次此产品提供法律顾问的上海锦天城律师事务所合伙人李宪普认为，在本次信托关系中不存在变相发债问题，尽管同债券融资有相通的地方。但发债是基于人的信用关系，发债要有现金流和资产作保证；信托是基于物权关系，具体到本次信托是借款行为，因此也是民事行为，不是担保行为。这就回避了《担保法》中政府不能作为担保主体的限制。对政府基于借款民事行为的单边承诺，还要求人大批准是处于法律上的考虑，还款的保证。信托产品本身并没有直接做出保底收益承诺。
而市场的另一种说法是，该集合资金信托产品是地方政府债券的变通，具备债券的四个特征。在目前地方政府缺乏融资渠道的前提下，信托不失为一个重要的金融工具。但相关政策风险仍不容忽视，地方政府没有成为可以承担民事责任的政府法人法律依据，因此我国《预算法》明确规定地方政府不能发行债券，《担保法》规定政府不能提供担保，鞍山信托的市政投资信托模式尚值得探讨。
（三）一般债务市政债券的尝试——奥运债券
在北京开始启动奥援计划之初，北京市为2008年奥运会的计划投资已经达到3000亿元，但北京市2001年的地方财政收入仅450亿左右。当时，由北京市发行“奥运债券”而引发的地方发债被寄予了极高期望，但此项计划最终未能得到上级政府的批准。应该说，从本质上看，奥运债券是发行一般债务市政债券的尝试。
申奥成功后，北京市随即委托北京大学首都发展研究院进行名为《北京举办奥运会的金融支持工程》的专题研究，由该院副院长何小峰教授牵头，探讨通过项目融资、发行长期债券、组建企业上市、资产证券化、筹集风险资金等方式为北京奥运建设筹措资金。首都发展研究院的一位知情人士透露，专题研究形成的初步建议就是由北京市政府向社会公开发行“奥运特别债券”“。后来在2003年初完全被政府主管部门否定。
有专家认为，“国内不乏通过包装市政项目的变通手段发行市政债券的先例，像上海的浦东债就很成功。关键要视项目的收益评估而定。奥运债券数额大，牵涉项目又多为公共基础设施建设，收益不易做出清晰评估。”
实际上，由于奥运债券本质上还需要财政收入作担保，因此确实是一种一般债务的市政债券的改革尝试。
五、中国发展市政债券的未来展望
（一）基于中央政府角度的战略发展思路
1、选择特定城市进行试点，由点到面
发行债券的地方政府会不会出现无力偿债的问题?地方政府的信用风险肯定是存在的。针对这一问题，目前地方政府发行债券还须实行审批制度。发行债券的地方政府必须具备以下一些基本条件：(1)本地国民经济的发展水平比较高，在人均国民收入达到一定票标准。这是本地储蓄能否提供足够的资金来源的重要条件。(2)地方政府具有一定的财政实力。这由地方政府的税收收入水平及其在本地国民生产总值中所占的比重体现。(3)地方政府项目投资的收益率达到一定水平。(4)地方政府具有较强的管理经济的综合能力。(5)地方政府官员廉洁奉公，具有很高的政治素质和社会责任心。
我国地方政府的各种风险指标一般都在安全线范围之内。
这样看来，要在中国经济发达地区选择一些重点城市进行发行市政债券的试点，中央政府应严格审批发行额度，严格限定市政债券的用途。
2、从项目收益债券到一般债务债券
由于地方政府预算尚未得到严格的法律制约，并且用财政收入作为发债担保涉及到整个分税制财政体制的重新整合，因此在改革试点初期，发行一般债务债券并不合适。较好的做法，是把各种类似于项目收益债券的“准市政债券”模式，规范改造为标准的收益债券，以此作为重要的切入点。
3、完善与市政债券发行相配套的政策
市政债券的推出，不仅涉及到部分法律规定的修改，而且从发行到交易的各个环节都影响深远。中央政府在推进改革试点的过程中，有必要完善相关配套措施与政策，为将来全面推行市政债券作好准备。例如，对发行方式、交易方式、担保机制、税收优惠政策、参与主体限制等方面的政策规定
一是对市政债券的投资收益制订减免税政策，以引导投资；二是向商业银行开放市政债券市场，在政策上允许商业银行投资市政债券；三是允许市政债券在全国性证券市场交易，并创造条件开办市政债券的场外交易，通过场内与场外交易，提高市政债券的流动性，降低投资风险；四是建立有效的市政债券的发行与担保机制，推进市政债券的市场化发行，确定合适的发行与承销主体以及发行方式，并运用合理的担保结构，落实担保及风险责任。
4、建立市政债券优先用于城市环境基础设施建设的保障机制
据透露，一些城市政府对于环境基础设施建设以外的项目也希望发行市政债券，特别是收益较好的交通、供水等项目将成为债券发行的竞争对手。因此，必须综合运用政府的调控手段和市场机制保障城市环境基础设施建设的资金要求，例如设立政府环保专门预算用于偿还债券等。
5、防止资金的跨地区流动与地区间发展差距的扩大问题
根据发行市政债券的以上基本条件判断，符合条件的只有部分发达地区的地方政府。这些地方获得这种融资手段，就可得到更快的发展。另外，如果发达地区发行的市政债券收益率较高还可能导致落后地区资金向发达地区流动，从而导致地区间差距的进一步扩大。这种可能性是存在的。但是只要措施得当，这种可能性是可以避免的。首先，市政债券的收益率理论上应高于国债低于公司债券和股票。市政债券市场的价格一般也不会有大的波动，因此其对于外地资金的吸引力不会很强。其次，市政债券的发行市场可以局限在本地区，以吸收本地区的闲置资金为主要任务。再次，中央可考虑减少对发行市政债券的地区的项目投资和其他某些财政支出，把有限的中央财政资源投入到落后地区或跨地区的大项目中去。当然，对于发行市政债券的地区，有必要进一步划分中央和地方的不同税种，适当提高当地政府的财政收入来源。
此外，为了避免这一情况的出现，可以做出一系列法律和规定，比如商业银行只允许承销当地政府所发行的市政公债；发达地区所发行的市政公债利率不得过高，以降低对外地资金的吸引力；或者规定跨地区认购市政公债不能享受到利息免税的优惠；中央政府增加对落后地区的资金扶持，减轻市政公债对其的吸化作用。
6、有效的规模与风险控制
许多理论研究和实践都表明，经济转轨国家的政府普遍存在预算软约束的问题。同样，在中国逐步实现由计划经济向市场经济转轨过程中，地方政府的自我约束力也不够强，有着无限扩大支出的偏好和冲动，决策责任机制的不健全和法律约束的缺位是诱发这种现象的重要原因。因此，要有效控制地方政府在拥有举债权下的过度借债的问题。首先是要加快立法进度，在赋予地方政府举债权的同时，完善相关法律法规的建设，因决策失误而导致债务问题的发生，要追究政府有关责任人的法律责任。从远景看，为了强化地方政府的法律约束，应该考虑建立地方政府破产程序；其次，强化地方政府的预算约束，要发挥地方人大对地方债券的发行规模、使用方向、还本付息等方面的审查权和监督权，这是控制地方政府短期行为和不当决策的重要保证；最后，还应考虑引入市场中介机构对地方政府的约束，如引入发行律师事务所、证券评级机构等市场中介组织的监督和制约。
另外，为了确保地方债券的按期还本付息，地方财政必须建立专门的偿债基金，债券项目所产生的收益直接拨入该基金。每年年初编制预算时必须安排好地方债券的还本付息支出，有关管理部门对各地财政偿债基金的安排和使用进行监督和检查，并将检查结果作为评价各地债券资信的重要依据。
7、信用评级体系与方法的完善
从美国的市政债评级体系来看，目前基本上还是由穆迪投资服务有限公司、标准-普尔公司、菲奇公司这三家主要评级机构主导进行。其中，穆迪公司设有专门的市政信用评级部门，定期对外公开《市政信用报告》。标准—普尔公司对在美国境内发行的数额在1000万美元以上的所有公共事业债券或优先股，不论其发行单位是否提出申请，都给予评定等级，但评级结果的公开权属于发行单位，一旦发行单位公开评级结果，标准-普尔公司便拥有等级变化情况的公布权。菲奇公司的业务则涉及到了17000种市政债券的评级。
根据国外市政债评级的经验，我们看到，市政债的评级在实质上都是针对特定的市政债券产品进行的，在市政债发行之后，评级机构便对发行主体进行信用评级，而直接对地方政府进行的信用评级并非市政债评级的主要内容。
由此看来，在目前制度条件和评级经验都未成熟、真正意义的市政债产品还并未出现的时候，建立一套完善的市政债评级体系是不现实的。结合目前中国的实际情况，应当首先针对具有地方政府隐性担保的、收益型市政债券的评级，从将来条件成熟时发行严格意义的市政债券奠定一定的基础。具体来讲，根据国内评级行业的现有经验技术(主要参考上海远东资信评估有限公司的市政债券信用评价框架)，评级框架的初步构想可以包括以下四个方面：地方经济背景分析、项目风险评价、偿债资金来源分析、保证方式的信用提升作用分析。
A.地方经济背景分析
a.地方经济发展现状
地方产业结构、财政收支情况
地方经济发展水平、支出情况分析
居民状况分析
地方资源分析
b.地方政府政策分析
政府角度考察发行债券目的
政府中远期发展规划和产业发展政策
地方政府具体的扶持措施
B.项目风险评价
a.项目经营风险
原材料价格、供应风险
价格调控风险
资金周转风险
产品结构单一风险
b.行业风险
行业内竞争问题
政策性风险
c.市场风险
商业周期风险
市场拓展风险
d.其他风险：项目的实际管理机构的设置、管理者背景、治理结构、影响管理层决策的外部因素
C.偿债资金来源分析
a.项目盈利能力分析
b.项目现金流量保障分析
D.保证方式的信用提升作用分析
a.保证方式本身的有效性分析
b.保证涉及的资产价值分析
8、协调国债和市政公债的关系
国债和市政公债是投资替代品，可能会出现抢市场、抢时间以及在利率上的恶性竞争等情况，因此，要协调好两者关系，做到国债优先原则，使地方性融资服从于全国性融资；给予市政公债一定的政策扶持，例如赋予各地对利率制定的一定权限等。
（二）基于地方政府角度的战略发展思路
1、确立经营城市的新观念
我们这里并非指前阵子非常流行的“经营城市”的概念。那些纯粹是 以“获利”为目的的所谓“经营城市”竟然大行其道。很多城市动辄以城市建设为名、打着公益的旗号，以极低的价格取得城区或郊区农村的土地，然后以较高的价格转让给开发商，从中牟取暴利。有报道说，土地出让金已经成为不少地方政府的主要财源，有些地方出让土地所得甚至占到了当地财政收入的一半以上！——如果说“政企不分”还只是政府间接做老板的话，那么，“经营城市”简直就是政府直接做起了“土地贩子”！
我们所说的经营城市，是政府为城市全面发展创造环境和基础的概念。其中经营城市的获利，是获得的社会利益。
说一个简单的例子，天津市和国家开发银行在探索市政公用设施投融资中的合作模式时，可以与某些地方政府协作设立了相应的制度安排，对于城市重要基础设施进行打包后的整体贷款，然后以地方政府未来的经常性财政收入和土地出让收益作为贷款清偿的保障。对于城市重要设施进行打包贷款，可以促进城市综合实力的迅速发展，并带动城市土地与相关产业的价值增值，为地方政府偿还贷款的能力进一步提供了保障。对于地方政府来说，这样做主要是可以解决预算约束与流动性制约问题，并且可以更多地吸引银行贷款进入市政建设领域，来暂时性地替代政府信用的不足。
经营城市，要求全面的制度创新和金融创新。例如，资产证券化（ABS）和不动产投资信托（REIT）。
2、积极参与市政债券的改革与试点
对于地方政府来说，积极参与市政债券的改革和试点是必要的。一方面，中国的很多改革都是自下而上的，地方政府进行合理的改革探索，往往会给其带来更多的改革收益。因此，地方政府应当关注市政债券的改革，积极创造条件，探索有效模式，争取走在前面。另一方面，地方政府也应当努力创造发行规范的市政债券的基本条件，这样如果中央确定了试点改革的原则，就更有实力争取成为试点城市。例如，地方公共财政体制建设、国库单一账户改革等，都是为发行市政债券奠定基础，也是为了形成良好的信用评级基础。由此来看，市政债券改革对于地方政府的激励效果是多方面的。
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