中小企业融资难的根源在银行信贷市场失灵，因此政府应该在中小企业的发展上有所作为。为此，世界上大多数国家和地区政府，甚至一些国际组织也都设立了专门服务小企业的部门，积极创造条件为小企业融资提供切实有效的帮助。
在向市场经济转轨过程中，我国的正规金融资源过分集中于大型企业和基础项目，而不断涌现的大量中小企业一直面临着外部融资难的瓶颈约束，但中小企业的成长对整个经济与社会的发展具有重要作用，所以必须努力探索适合我国客观情况的解决之道。
政策性资金、商业化运作、法人化管理
发展中小企业信用担保业要依靠政府性资金支持。单纯就小企业融资担保业务而言，它是一个高风险、低收益的行业，若没有政策性资金的补贴支持，很容易发生亏损。根据笔者对广东、浙江两个担保业发展较好的省份情况的调查，广东2005年和2006年担保业的资本收益率仅为1.49％和1.57％，浙江2006年担保业的资本收益率也仅为1.88％，这还是在行业普遍免征营业税（广东的行业平均营业税率为0.06％，浙江为0.14％）的情况下取得的。经过模拟测算，在现有税率、担保费率和损失率不变的条件下，将代偿率设定为均值为5％、标准差为2.5％的正态分布时，无论放大倍数为多大，担保业务的资本收益率均值都是负数。对照韩国的情况，韩国信用担保基金的代偿率在5％以上，韩国科技信用担保基金的代偿率波动性较大，高的年份达到10％，低的年份也在5％左右。从年报来看，这两家韩国公司的小企业信用担保业务也都是亏损的。因此，小企业融资担保业的发展离不开政策性资金的支持。有了政策性资金的支持，可以有效扩大担保资本金，同时，以政府信用为支撑，有利于改变放大倍数过低的状态，改善银保之间不对等的风险承担关系。
政府资金支持并不意味着设立专门的政府性机构直接经营融资担保的业务，为了提高运作效率，应该贯彻商业化的模式。服务于小企业融资的担保机构实质上是经营风险的机构，而且它所经营的是银行不愿意经营的那块风险，它也应该追求利润目标，所以也应该按市场化的原则经营。如果政府官员可以直接决定担保的项目，其在做出决策时往往会偏离担保机构的目标。例如，有些地方政府借担保公司的资本金主要来源是政府这一名义，理所当然地要拥有担保项目的决定权，于是不可避免地出现了行政指令担保、人情担保和拍脑袋担保，不仅大大降低了担保公司的运行效率，也加大了担保机构的代偿风险。
为了避免政府基于出资人的权利而对融资担保业务进行直接支配与决策的问题，我们可以贯彻商业化运作的精神，引入“法人化管理”的模式。政府可以以担保资本金入股成立担保公司，聘请职业经理人经营担保公司；或者将担保资本金委托给其他担保公司管理。政府只须明确这笔资金的用途以及确定补偿的比例，其他的则交给职业经理人或者专业性公司去做，由他们依照市场化的原则办事。通过“法人化管理”这种模式，将财政性资金和金融性用途这一对矛盾化解开，使担保资金真正起到“一两拨千斤”的效果。
在上述框架下运作的小企业融资担保业务，还有利于规避担保风险和建立风险补偿机制，增强担保机构的可持续发展能力。首先，担保机构对接受贷款的企业具有很强的约束激励，例如建立反担保的措施，以避免信用风险。尽管在实践中实施反担保条款存在较大的困难，但担保机构主导建立这类条款能够强化对企业的约束，提高了贷款成功的几率。其次，市场化运作的担保机构有强烈的动机去延长业务链条，拓展经营范围，从而增强自身自己承担风险的能力。担保机构为小企业提供担保，能够获得更多的信息，作为一个信息平台，担保机构可以开展其他业务扩大范围经济，用范围经济的收益能够抵补信用担保的风险。第三，在银保关系上，能够提高担保机构的地位，促成担保风险在银行和担保机构之间的分摊。根据国外的情况，小企业信用担保大多采取比例担保的形式。美国小企业信贷保证计划的担保金额不超过贷款额的75％-80％，日本中小企业信用保证协会的担保金额不超过贷款的70％-80％，韩国信用担保基金的AAA级贷款的担保比例仅为50％，最差级别的承保比例也不超过90％。第四，有利于建立再担保的风险分散机制。再担保是对原担保业务的信用增级，除了能够做大担保规模的作用之外，还可以起到监督、规范担保业发展的作用。
进一步完善制度安排
按照国家发改委中小企业司的概括，我国目前采行“一体两翼四层”的小企业信用担保模式(“一体”指政策性为主体，同时强调“多元化资金、市场化运作、企业化管理、绩优者扶持”；“两翼”指商业化担保和民间互助担保作为必要补充；“四层”指中央、省（市、区）、地市、县（市）四级担保机构，其中基层担保机构负责辖区内受保企业的直接担保业务，省级及以上担保机构主要负责提供再担保)。这种模式一方面考虑了各地区发展的差异，另一方面也较好地调动了各方资金来解决中小企业融资难的问题。但在进一步的发展过程中，还存在诸多有待完善的地方。
首先，应加强行业监管，进一步完善担保行业的法制环境建设。由于担保机构的设立是多层次的，各地的情况也是参差不齐，缺乏有权威的全国性监管机构，使得担保市场的行为与机构管理都欠缺规范引导，行业的潜在风险也没有受到足够的重视，《中小企业促进法》明确要求的配套文件《中小企业信用担保管理办法》至今尚未出台。以这些都需要从政策层面加以改进完善，通过对担保机构的市场准入资质、设立与退出制度、财务和内控制度、业务范围和操作流程、风险防范和损失分担机制、扶持政策、行业监管与自律等诸多方面进行规范引导，将有利于提升担保机构的公信力，增强其业务发展能力。
其次，重点加大资金支持力度与落实相关的扶持政策。按照《中小企业保进法》有关中央财政资金支持信用担保的规定，推动中小企业专项资金（基金）支持中小企业信用担保体系的建立与发展。各地也要加大地方财政资金支持中小企业信用担保体系建设力度。在税收政策上，对符合条件的中小企业信用担保机构实行税收优惠政策，推动落实有关担保机构风险准备金的税前提取政策。
再次，促进银行改善与担保机构的合作关系，实现银行与担保机构的平等合作，共同控制和适当分担贷款风险。
最后，尽快建立再担保机构或再担保风险基金，形成担保风险的分散机制。借鉴国际经验，可以考虑建立由政府财政资金支持的中小企业融资再担保公司或再担保风险基金。再担保公司或基金不以营利为目的，主要功能是为地方担保机构提供再担保，分散风险，也为地方担保机构提供信用增级，扩大地方担保机构的担保能力，发挥担保放大功能，体现政府政策导向，并且能够通过再担保机制加强担保机构的自律。
总之，要大力发展我国的中小企业融资担保业务，需要依靠政府强有力的支持，社会经济、法律环境的进一步完善，各中介服务组织的积极配合，中小企业的良好信用道德的培养，以及担保机构自身的努力探索，加强融资担保风险的管理，在稳健经营的基础上拓展和重新融资担保业务，发挥引导资金流向和流量的作用，真正促进中小企业的发展。
