一、引言
2007年初金融工作会议明确要求按照分类指导、“一行一策”的原则推进政策性银行改革，目前已启动商业化转型改革的只有国家开行（以下简称开行）。在汇金公司注资后，开行即按照现代金融企业制度和商业银行运行管理要求着手建立和完善公司治理机制，2008年底正式变更为“国家开行股份有限公司”，一年多来，业务范围进一步拓宽（包括银行、直接投资和投资银行业务），整体经营上保持了良好市场业绩，母子公司运作框架、银行和非银行业务之间的风险隔离机制基本建立起来。农发行正在努力为下一步可能实施商业化改革准备条件。进出口银行则继续坚持政策性银行定位不变，并要进一步增强政策性金融服务功能。诚然，由于我国经济社会环境与政策性银行设立之初时相比发生了重大变化，推进政策性银行改革的必要性不言而喻，然而三家银行改革工作进展的不同情况也说明，转型改革具有很强的探索性和艰巨性，并非简单地翻个牌子否定机构的政策性定位就可完事。对于其所承担的政策性金融业务的运作方式，可能也并非预想的采取公开透明招投标制度等所能完全取代。国际历史经验清楚表明，完全转向商业化并非政策性金融机构改革的全部内容，即使市场化程度深如美国，在整个金融体系中也都始终存在政策性金融机构的一席之地。在这次国际金融危机中，政策性金融的危机管理与市场维稳功能更加凸显，有些国家重新评估政策性金融，并对相关机构改革的方向与步伐做了适当调整。
从对危机的深刻反思和我们当前遇到的问题来看，是否也有必要对下一步推进我国政策性银行改革进行新的评估呢？实际上，国内学界对于我国政策性银行改革的基本方向和总体思路并未达成高度共识，对于政策性银行的存废问题仍有争议。为了进一步厘清我国政策性银行改革探索遇到的问题，探讨下一步推进改革的方向与发展思路，有必要对国内外政策性金融机构改革发展的基本动因、一般模式与经验进行系统梳理，并结合金融危机分析政策性金融的重要功能，以探寻适合我国基本国情和金融体系现实因素的政策性金融发展模式。
二、政策性金融机构转型改革的基本动因与模式
世界上任何事物的发展都存在着一定的生命周期，政策性银行也不例外，存在着诞生、成长、壮大、成熟、衰退、消亡的阶段性和循环过程。如企业生命周期理论所指出，如果一家政策性银行提供的金融服务通过市场机制已经能够更有效地提供相应替代性的解决方案，那么这家政策性银行在原领域就会失去继续存在的必要性。这是政策性银行转型改革基本的内在逻辑。在实践中，政策性金融是政府实施宏观调控的一种特殊手段，政策性银行是为承担此类职能专门设立的金融机构，但随着市场机制逐步发育完善，原来设定的政策性银行活动领域有可能被市场发展所覆盖，此时政策性银行就会面临重大的调整变革。总的来看，驱动政策性银行转型改革的力量既有外部环境的重大变化，也有机构内部调整的要求。首先，外部环境发生重大变化，导致政策性银行设立时的原始使命基本完成，原来的发展方向、业务范围与运作方式必然要做出相应的改革调整。其次，作为政府宏观调控特殊手段的政策性银行在运行中也可能存在“政府失灵”带来的各种负面影响，如可能与商业金融进行不公平竞争，存在预算软约束、轻视经济核算，有的甚至人为操纵导致融资活动中“寻租”之风盛行等，这些负面影响也会成为机构改革的外部压力。第三，政策性银行自身不断积累业界经验和提高风险管理水平，基本具备了较好的市场经营与竞争能力，往往也会主动要求调整转型。第四，政策性银行运行不良，出现严重亏损拖累财政，也可能面临被兼并或关闭。
驱动我国三家政策性银行转型改革的情况并不一致。开行首当其冲全面推进商业化转型，因为内部条件相对具备，同时来自外部环境变化的压力也越来越大。从内部看，从1998年开始转向开发性金融实践，十多年里经过多次内部改革调整，银行不断提高风险管理能力和市场化运作水平，不仅取得并保持了先进的市场业绩，而且在事实上已经能够自主经营与自负盈亏，员工队伍对商业化的接受度也相对较高，这为推行全面商业化改革奠定了良好的基础。从外部环境看，对开行实行转型改革的压力可以说逐年增强，近年来开行重点培育的基础设施领域的融资市场化条件逐步成熟，商业银行开始大规模进入该领域，形成挣抢生意的局面，同时，开行不断尝试创新业务，自主拓展范围，导致外界对开行政策性定位不清、利用政策性优势与商业银行不公平竞争、风险责任不明确等各种批评越来越多。从政府角度看，不必为开行商业化转型改革支付专项财政成本，大大降低了改革操作难度。相比而言，另两家政策性银行在改革方面受到的外部压力要小得多。农发行虽然也具备了商业化改革的一些基本条件，但内部管理相对薄弱、历史包袱和资产质量等问题会严重影响银行的市场竞争力；外部的批评，曾主要集中于其内部经营管理不善导致亏损并拖累财政方面，而来自商业银行的批评较少，因为农发行的传统业务领域主要是为粮棉油收购提供资金，新开发的业务也主要集中在农村地区，风险较高，尽管政府积极鼓励商业银行为“三农”提供金融服务，但其参与的意愿很低。进出口银行近年来虽然发展速度加快，但规模仍然很有限，与商业银行之间的竞争并不多，而且此次国际金融危机为其强化政策性金融属性创造了非常有利的环境。
从上述改革的基本动因来看，政策性金融机构转型改革的基本方向应服从于金融体系改革发展的总体要求，其根本目的是为了改善金融系统配置资源的效率、有利于系统性风险管理和保持金融体系的稳定运行。广义上讲，我们可以把政策性金融机构根据内外部环境变化，对自身的发展方向、经营模式、体制机制、业务范围等进行战略性的调整，笼统地称之为转型改革。具体从国外的情况来看，大致有以下几种模式：
（一）分账管理模式。由于市场发展导致部分政策性业务逐步具备商业价值，不宜继续采取政策性方式，但还要有专门的机构来承担政策性业务，因此，在保持机构属性的政策性定位情况下，允许其经营一定范围的有关联商业性业务，在机构内部对两类业务采取分账管理模式。德国复兴信贷银行（Kfw）与韩国产业银行（KDB）等机构就曾采取此种改革模式。Kfw将其已与商业银行产生竞争的出口信贷和项目融资等业务独立出来，纳入到新建的全资子公司IPEX - Bank（Kfw进出口银行）之中，该公司在2004 －2007 年作为不独立的“行中行”试运行，而后作为Kfw集团全资控股独立法人启动独立评级运作，但KfW仍然是政策性银行。韩国政府也曾允许KDB在转型后混合经营政策性和商业性两类业务，要求在内部设立不同的业务经营部门并分账户独立核算。政策性业务和政府补贴等归入国家帐户，而商业性业务则归入市场化帐户并实行风险自担。这种改革的关键与难点在于两类业务之间如何设立有效的“防火墙”，以防止造成不公平竞争、利益输送与责任转移的道德风险。
（二）分立机构模式。随着环境变化和市场发展逐渐成熟，原来的政策性业务可以大规模转向商业化运作，但政策性金融机构仍然可以作为政府干预资源配置的重要手段而存在，因而将两类业务由分设的机构承担。美国1938年设立了房利美作为住房领域的政策性金融机构，到1970年代初期，为因应住宅市场与住宅金融体系的发展变化，政府根据《住宅与城市发展法》分拆了房利美，一家仍然沿用房利美的名称，但改变为以赢利为目的的私营股份公司，另外设立的吉利美仍然是政府全资持有的政策性机构。韩国政府在2008年宣布对KDB采取进一步的私有化改革计划，从分账管理向分立机构演变，要求分设商业银行、KDB控股公司（投行业务）和韩国政策金融公司（政策金融业务），但后因国际金融危机爆发而推迟了改革进程。与前者一样，这种模式保留了政策性金融机构，但不同之处在于可以避免前者需要在内部设立防火墙的问题。
（三）局部调整或收缩模式。对政策性金融机构的部分性质和业务形态进行适当的调整或收缩，主要是避免与商业金融之间直接竞争。1950年设立的日本住宅金融公库，在2007年根据《住宅金融支援机构法》进行了改革，虽然还是100%由政府出资，但法人形态由原来的特殊法人变更为现在的独立行政法人，主要业务也从原来一级市场住宅按揭融资调整到二级市场做证券化，仅保留很少量的按揭融资（如应对地震等灾害等），资金来源上从财政借入调整为在市场发行抵押支持证券（MBS）筹集，原来享有的政府预算补助在改革后则被取消。
（四）彻底商业化模式。当内外部环境变化使得设立专门的政策性金融机构基本没有必要时，就可以采取彻底的产权改革，将政策性金融机构转变为商业金融机构，条件适当的还可以进一步改变为上市公司。在此次国际金危机之前，受经济全球化和金融自由化风潮的影响，倾向于这种彻底商业化的改革模式较为普遍。1968年设立的新加坡发展银行后来改革更名为星展银行并且上市。我国台湾地区的兆丰国际商业银行、台湾中小企业银行等也都实行了彻底的民营化改革。这种模式废除了政策性金融机构，从新加坡与台湾地区的情况来看，由于地域范围较小，金融业务规模总量有限，在经济发展达到较高水平时，可以不再设立政策性金融机构，但这种模式可能并不适合大国经济，尤其是发展中的大国。
实践表明，在不同时期、不同地区，政策性金融机构的业务领域与运作方式不可能一成不变。由于各国的政策性金融机构所面临的环境与基础条件不同，经营状况个体差异较大，转型改革也表现出不同阶段性与形式多样性的特点。然而，从以上改革模式看，政策性金融机构完全转向商业化，只是其中一个比较极端的选项，并非转型改革的全部内容。即使有的政策性金融机构最终完全转变为商业金融机构，往往也要经历不同的调整与改革阶段，而不是一步到位。另外，要全面深刻地定位政策性金融及其改革，还应该考虑其在非常时期应对金融危机方面的重要表现。
三、全球金融危机再次凸显政策性金融的重要作用
在1980年代以来直至在此次金融危机发生之前，由欧美主导的经济与金融的全球化进展较为顺利，人们相信市场可以自我监管、自我修正，标准的宏观经济模型认为金融市场总是有效的，而带有明显政府干预色彩的政策性金融则会扭曲价格、效率低下。然而，西方主流经济学的模型不仅未能预见此次危机的发生，而且更无法认识到由于金融市场功能失调和资产价格泡沫破裂所导致的衰退问题会如此严重和持久，这和政策性金融等干预性政策造成效率低下或者效率损失的问题相比，反而要严重得多得多。由美国次贷危机恶化引发的全球金融危机，以严酷的现实打破了人们一直以来对市场近乎迷信的崇拜。面对金融市场信心崩溃、全球经济陷入严重衰退，各国政府纷纷出台了各种超常规的刺激性救市政策，扩张政府信用，在此过程中，政策性金融作为应对危机冲击的制度性安排，对恢复市场信心、稳定金融体系具有重要作用。
首先，政策性金融的制度安排不仅是实施危机管理的有效手段，甚至成为修复受损经济制度的必要机制。美欧等主要国家纷纷采取了非常规的干预政策，通过扩张政府信用进行救市，向具有系统重要性的金融机构大规模注资或提供增信支持，避免雷曼式的破产冲击，以求稳定市场信心，阻止危机的蔓延和经济的快速大幅下滑。尽管在西方国家对私人银行实行国有化一直受到普遍的抵制，但去监管的金融自由化最终发生了严重的金融危机，私人银行不得不被再次国有化，这应该看成是为修复经济制度而不得不接受的结果。我们看到，英国政府向陷入绝境的苏格兰皇家银行注资455亿英镑，国有比例高达84%；美国政府安排了7000亿美元的金融机构麻烦资产救助计划（TARP）。在花旗集团需要进一步增加普通股资本时，政府主动将大部分优先股转换为普通股，所持比例达到了36%，实质上成了花旗的最大股东。虽然政府注资并不直接意味着国有化，对私人银行暂时有限的国有化也不直接等同于回归传统的政策性金融机构，但不可否认的是，扩张政府信用的注资行动及其结果都与政策性金融紧密关联。由此可见，金融体系遭遇危机后的这种悖论式的变化可能昭示出，即使在最根深蒂固的资本主义市场经济国家，至少作为金融体系结构核心的银行业，也仍然需要在一定程度上表现出政策性金融的特征，或者说不可避免地需要接受部分具有政策性特点的金融制度安排。
其次，既有的政策性银行不仅是危机时期信用稳定与扩张的重要渠道，而且可以成为专业化监管政府大规模救助性资金的有效机制。金融危机一爆发，市场的流动性在瞬息之间出现从过剩到短缺的急剧逆转，为了对抗私人经济部门的信用严重紧缩导致总需求的大幅下降，各国都采取了大规模扩张公共部门信用的应对之策，除了直接的财政刺激，以政府信用为基础的政策性金融机构也可以成为信用扩张的重要渠道。这一信用扩张渠道不仅可减轻财政直接赤字融资的压力，缓和宏观结构的脆弱性，而且可避开财政预算受到法律严格约束的不便，使政府宏观调控具有更大的灵活性与便利性。另外，由于政府部门自身往往缺乏对危机时期大规模注资进行后续的专业管理能力，商业银行则可能因未暴露的潜在风险而很难被政府信任，政策性银行则可以受政府委托对大规模财政性注资实施专业化的监督管理。在此次危机中，一些政策性银行进一步扩大了对企业的贷款、认购商业票据、对指定企业出资以及为企业提供债务担保等，承担了稳定市场的重要责任。德国的Kfw不仅向其他金融机构提供了122亿欧元的援助，而且还负责管理政府1000亿欧元的企业救助基金。由此可见，不同于私人银行在危机期间严格的信用收缩，政策性银行不仅可以围绕政府调控目标逆周期扩张信用，配合商业金融，而且可以避免财政直接扩张的负面效应与不便，还可作为政府信任的专业金融机构，以改善财政大规模注资的运用效果。
第三，可能鉴于以上的观察与考量，在危机冲击下，一些国家开始重新认识和评估政策性银行的商业化改革问题，并对原来拟定的私有化改革计划进行了适当的调整。日本政策投资银行的民营化改革时间向后推迟了多年，并在改革后继续保留政府出资占其股份的三分之一以上。韩国也向后推迟了KDB的私有化改革计划。从我国的情况来看，原先设想转向招投标模式的市场化改革倾向可能也会有所调整，目前除了开行在继续推进已启动的商业化改革，农发行和进出口银行的改革进展，与此前我国金融主管部门有关人员对政策性金融转型改革的认知已出现了偏离，尤其是进出口银行的改革，最新的银行业监管报告显示，不仅要继续坚持其政策性金融的定位，并且强调要通过修订章程、补充资本等手段进一步增强其政策性金融的服务功能。
四、我国政策性银行商业化转型改革的争议
当前我国的宏观经济环境、市场体制、产业结构、微观基础等与1994年三家政策性银行成立之时相比, 都发生了重大变化。在政策性银行层面来看，部分原来的政策性业务在逐步走向市场, 传统形式的政策性银行业务比重在下降, 银行围绕政府目标逐步加大了自主性经营的开发性业务比重，并出现与商业银行的业务交叉现象。在此情况下，学界和业界对政策性银行实现职能调整和机构转型的争议也日益升温。争议所探讨的问题既涉及根本性的理论认知与实践判断，也有技术性的操作安排，例如，我国政策性银行是否需要继续存在？如何改善政策性银行的治理结构与内部运行机制？如何解决资本金补充和不良资产处置？等等。其中最关键的还是有关政策性银行的存废问题，尽管并未达成一致共识，但在大型国有金融机构通过财务重组和挂牌上市之后，政府对政策性银行的改革部署也提上日程。国务院在2006年的工作要点中，明确做出了推进政策性银行改革的战略指示，并要求着手研究和设计转型方案。2007年1月，全国金融工作会议进一步明确按照分类指导、“一行一策”的原则推进政策性银行改革，并且还提出要对政策性业务实行公开透明的招投标制度。显然，对政策性业务实行招投标制，商业银行可以平等参与招投标来承担政策性业务，这意味着我国可能不再需要设立专门的政策性银行。在此思路规划下，2008年底，开行率先启动转型改革，全面推行商业化运作，目标就是改造成为另一家纯商业性的银行。
然而，开行改革方案并没有就此为我国政策性银行的存废争议画上句号。一方面，倾向于不再设立专门的政策性银行的观点认为，在市场经济下，除极少数领域外，政策性银行存在的必要性越来越小。对于仍然存在的政策性金融业务，在国家事前确定补助标准后，可向各种银行招标，使补助后的政策性业务在商业上可持续。就我国政策性银行的业务来看，政策性银行与商业银行在市场化程度和商业价值越来越高的基础设施、机电产品出口等领域的业务文叉越来越严重，派生出来的不公平竞争问题在个别项目上有时较为突出。即使在“三农”领域，我国各类商业金融机构也纷纷开办了一些支农的商业性业务（罗学东，2007）。另一方面，对于政策性银行随市场经济发展其必要性越来越小的判断，贾康、孟艳（2009）则指出，这在中国当下的现实经济生活中和较短时期内还值得商榷，并且招投标方式政策性金融具有明显的约束条件，在可预见的将来尚难“包打天下”。因此，我国政策性金融体系的改革需要从政策性金融的目标及覆盖范围、运行方式、政策性金融机构的管理等方面重新规划。李扬（2008）明确提出，“对于国家将开行改造为纯商业性机构的思路，当时我就认为可容商榷”，如果说，对于开行改革方向的争论，“在当时环境下还难分轩轾，到如今，面对美国金融危机的发展及美国政府在危机中的行为，我们恐怕应有新的结论。”陈元（2009）从反思危机与金融资源配置的视角认为，政府可以通过采取界定政策性金融与商业性金融以及政府与政策性金融的责利边界等金融约束政策，充分发挥政策性金融的正外部性，限制其负外部性，实现效率与公共性的统一。
在笔者看来，我国政策性银行不仅有继续存在的必要性，而且还应进一步发展完善。这除了前文所分析的政策性金融在金融危机中表现出来的重要特殊功能之外，更应该看到通过专门机构的方式发挥政府信用资本化完全符合我国当前和未来较长时期内的发展实际。
首先，在市场经济体制不断发展完善的进程中，有选择的设立政策性银行，通过政府信用资本化来为社会欠发展部门和政策目标部门提供必要的金融服务，不仅可以显著降低商业金融体系内在的金融排斥问题，而且最终可以导向建立普惠性的金融体制，实现科学发展。列宁很早就明确指出，“没有大银行，社会主义是不能实现的。大银行是我们实现社会主义所必需的‘国家机构’，我们可以把它当作现成的机构从资本主义那里拿过来”。我们撇开制度革命的意识形态，从多个国家经济增长的历史经验来看，政府通过金融控制来发展战略性产业部门和实现工业化也是无可非议的。格申克龙（Gerschekron，1962）指出，19世纪90年代的俄罗斯，政府利用金融支持工业化是一个巨大的成功。尽管我国经济总量今年已经超越日本，但仍然是发展中的社会主义大国，其发展的根本属性没有改变，应继续用好政策性金融实现赶超战略。现阶段我国工业化尚未完成，无论高新科技产业、中小企业，还是西部大开发、东北振兴、环渤海经济圈的发展、成渝城乡统筹试点，以及珠三角和长三角的转型升级仍然存在资金不足的问题，都还有实施扶持政策的必要。特别是城市化加快推进，在住房、教育、医疗和社保体系等民生公共事业方面的建设任务十分艰巨，资金需求非常庞大，“三农”领域竞争资金的能力很低，有些乡镇已无任何金融机构，属于“市场失灵”，更需要政策性金融的扶植。如果没有专门的政策性银行来开发这些亏损、微利和少利的长期性领域，结构调整和构建和谐社会的任务将难以完成。作为替代的招投标制本身是一种市场化机制，很难想象可以用来克服本已存在的“市场失灵”或者甚至还谈不上市场存在的问题。
其次，由于我国在未来较长时期内的政策性业务仍然具有足够大的规模，如斯密定理所言，可以支持在金融系统内部形成专业化分工，达成政策性银行与商业银行之间的配合，以改善金融系统的整体效率。我国目前已经进入工业化的中后期和城市化加速发展的阶段，以现在的年均增速预计，到2030年我国的城市化率将达到68%左右，这相当于每年约有1400多万人转移到城市中（张平、王宏淼，2010）。单就每年新增的1400万城市人口而言，不仅要新建大量的城市住房、道路、垃圾处理等各种公共基础设施，还要大量投资教育、医疗、社保等。假设平均转移一人需要公共性投资3万元，每年仅此新增的投资规模约有4000多亿元。由于新转移到城市的人口实际支付能力较弱，类似于公租房的公共投资本身一般不具有商业价值，而且周期长、不确定性大，往往不适合商业金融。总体而言，作为发展中的大国，我国既不同于工业化已经完成多年的大国，也不同于新加坡等小国，在未来较长时期内，仍将存在非常庞大规模的政策性金融业务需求，这类业务规模足够大，设立专门的政策性银行应有利于加强和提高金融体系内部不同性质机构之间的分工和专业化的程度，彼此协作配合，将更有利于提升金融体系配置资源的整体效率。
再次，我国政策性银行的继续存在，符合金融生态系统多样化与稳定化的要求，有利于避免金融机构过度同质化的系统性风险。我们观察到，1980年代以来欧美国家掀起了金融自由化的浪潮，不断侵蚀和冲毁了1930年代大萧条时期建立起来的各种监管壁垒，尽管在愈加趋向一体化的金融系统内部仍然保留一定的层次和不同形式的监管，但实际上这些机构通过利用监管套利和金融创新，几乎融合在一起，变成了同质化机构。不幸的是，在这次金融危机中，这种去监管化所导致的金融体系内部机构的同质化问题，大大加强了不同机构在危机中的行为一致性，放大了系统性风险，加剧了危机的振荡幅度，结果很容易“一荣俱荣、一损俱损”。如果金融系统中存在许多不同性质的机构，相互之间的行为有差异，金融系统就会稳定得多。显然，我国银行业的市场集中度相对较高，全国性大型商业银行并不缺乏，如果在制度设计上把政策性银行全部改成商业银行，形成机构单一化的金融生态格局，可能会在一定层次上削弱金融系统的内在稳定性。
第四，从国际竞争的长程视角来看，我国参与经济全球化已经不能只是单纯输出商品的低端方式，而应发挥政策性银行带动金融资本输出所具有的更高能量。通过与产业之间密切合作，由银行先行走出去带动或者至少能跟随服务于产业资本、商品资本，可以有效加强综合竞争力，在更深程度、更广领域参与海外的竞争与合作。近年来，我国经济发展对海外的金融服务需求迅速成长，然而，这与我国银行目前的海外经营状况非常不对称。要打破传统上西方银行一直占据海外业务市场的格局，开展金融竞争，可以由政策性银行领头开拓，既服务于我国“走出去”的企业，也有利于保障我国在能源、矿产资源方面的安全，还能加强我国银行金融业的国际竞争力。这本身是具有开发性金融业务特点的。可以预见，未来我国银行开展境外金融服务已经成为非常重要的发展方向，政策性银行在此领域的积极开拓，不仅可以避开商业化监管要求与信息披露方面的约束，承担有战略性价值的融资任务，还可以推动和引导我国境内商业性银行进入国际市场开展竞争，不断增强我国在国际金融领域的话语权、影响力和实际操作能力。
另外，就开行实施商业化转型改革的个案来看，除了关注机构在改革后融入市场的可持续发展问题，还要重视商业化改革可能引发的外部效应。尽管推行商业化改变了机构的政策属性，但其组织架构、基本运作模式和开发性业务的资产特色等在短期内很难有明显的变化。因此，就其融入市场的可持续性而言，一要探索处理好开发性金融模式与商业化之间的融合问题。尽管脱离政府信用等适当制度安排，但仍要坚持以带有显著政策性特点的开发性业务为主的模式，一旦机构自身过去所累积的吸收损失能力被严重削弱，经营上难免会遇到困境。二要研究探索纯粹的债券类、中长期、批发性基本业务模式的商业银行的生存发展问题。从理论上讲，开行商业化转型后可以摆脱原来在组织架构与人力资源等方面的约束，但实际上，短期内很难扩张设立大量机构网点设施。这就决定了其在资产业务上很难像其他商业银行那样有更大的选择空间，在负债业务上要靠自身的独立信用在市场发债融资，若市场环境不好，依赖债券融资的模式将会变得更加困难，可能陷入资金来源不稳乃至出现“发债难－融资成本上升－更难发债”的恶性循环。就外部影响而言，基于上述两个方面的问题，改革可能导致外溢冲击效应：一是在商业化目标压力下开行可能收缩或减弱原来坚持的开发性业务，直接导致一些瓶颈领域缺乏资金支持，甚至包括一些具有重大战略价值的国际性项目也因不符合商业化运作与监管的要求而被舍弃（这类项目基本上无法采取招投标方式运作）。二是对金融体系的潜在影响。商业化改革后，开行在债券市场发债融资的条件已经区别于另外两家政策性银行。一方面其他商业银行继续投资开行债券需要占用资本金；另一方面，其他商业银行由于受单一客户授信总量所占比例的约束，不能像以前那样无规模限制的投资开行债券。这两个方面都会导致开行债券发行利率上升，增加发债融资成本，挤压息差空间，影响其业绩和信用，进而影响债券市场与其他金融机构。总体看，将开行转变为一家商业银行的价值似乎并不非常明确，尚需进一步的探索，这也包括在制度安排上可能做出适当调整，以构建一个新的融合性框架。
五、继续推进我国政策性银行改革的建议
基于国内外对金融危机的反思和对政策性金融的重新评估，在推进我国政策性银行改革时，既要正视当前政策性银行存在的各种现实问题，又要尽可能避免受到局部利益争端和一些短期问题的干扰；既要看到过度的干预性政策存在政府失灵的弊端，又要清醒认识到可能会有盲目迷信市场的一面。立足于我国经济与金融体系的长期可持续发展与宏观战略性需求，继续研究和推进政策性银行的改革与发展，应重点做好以下方面的工作：
一是加强立法规范。我国迄今为止缺少一部专门适用于政策性银行的法律规章，三家政策性银行在设立时并无明确的立法规范，后来发生的业务调整变化既缺乏相关的法律依据，也没有对应的规章予以约束。随着时间推移与环境变化，这种状况一方面导致了政策性构很容易做出倾向于自身利益的各种调整与辩护，在业务发展上可能出现和商业银行之间的交叉竞争；另一方面，也导致金融监管部门难以真正依法监管，缺乏明确的适合于评价政策性银行的法规依据，很容易造成混乱与误解。有了明确的法律规范，政策性银行就可以定位清晰，这既避免与商业银行之间出现争端，也有利于提高监管的专业化水平。
二是继续按照分类指导的原则，重新考虑政策性金融机构的布局规划，优化行业和领域配置，推进政策性金融体系的发展完善。我国经济社会发展仍然存在大量的瓶颈领域和战略性项目需求，未来城市化进程中的大量公共基础设施建设、保障性住房建设、中小企业的金融服务、“三农”领域的发展、支持产业、“走出去”的竞争、地方信用以及应对大量各种灾害等许多方面，资金需求规模非常庞大，需要研究设立适当的专业型政策性金融机构、以适当的政策性金融服务形式来有效解决融资问题，不宜也不可能将其全部交给市场来选择。
三是继续加快现有政策性银行的改革步伐，包括改革外部监督管理体制和内部管理运营机制。要建立适合于政策性金融业务考核及绩效的评估标准，改善治理结构，建立有效的资本金调整与补充机制，进一步完善经济核算和市场化激励约束机制，提高政策性银行的运作效率，强化风险控制和降低成本，注重效率性与政策性之间的协调，进一步发挥政策性银行的重要作用。
四是要正确认识在发展过程中可能出现的政策性与商业性两类金融业务的交叉问题，以及政策性银行进一步扩大自主性业务范围的问题，避免采取过于简单的市场化评判。随着环境的变化与金融发展，政策性银行的业务范围、经营管理模式等需要随之调整，这应该表现为一个阶段性相对稳定的动态适应过程，在此过程中出现政策性与商业性两类金融业务一定程度的交叉是正常现象，在某个时间段内，可以允许政策性银行继续从事由原政策性业务发展而来的具有商业价值的业务，当这类具有商业价值的业务达到一定规模时，为避免不平等竞争，应考虑采取账户分离或机构分立的调整模式，只要还存在足够的政策性业务规模，就不宜因此而废除政策性银行。在政策性银行自主扩张业务时，只要是符合国家目标而商业银行进入较少的新领域，就不宜因其风险问题过多责备，而应适当予以鼓励，调动其围绕政策目标而自主开展业务的创造性与积极性。
主要参考文献：
1.陈元：《由金融危机引发的对金融资源配置方式的思考》，《财贸经济》2009年第11期。
2.C.P.钱德拉塞卡：《危机的教训：全球银行业模式存在吗？》，《政治经济学评论》2010年第1期。
3.贾康、孟艳：《招投标方式政策性金融：运转条件、发展空间与相关框架探讨》，《财贸经济》2009年第10期。
4.李扬：《中国金融改革30年》，社会科学文献出版社2008年版。
5.罗学东：《政策性银行的转型思考》，《银行家》2007年第12期。
6.王国刚：《发展开发性金融完善市场机制》，《银行家》2006年第3期。
7.张平、王宏淼：《转向“结构均衡增长”的战略要点和政策选择》，中国社科院《中国经济研究报告》2010年第122期。
8.Gerschenkron, A. Economic Backwardness in Historical Perspective: A Book of Essays [C].Cambridge, Massachusetts: The Belknap Press of Harvard University Press，1962。
