城市商业银行是中国金融改革与发展的产物，被称作国有商业银行和股份制商业银行之后的中国银行业的第三梯队。从1995年国务院决定在城市信用社基础上组建城市商业银行开始，从无到有、从小到大，经历了从分散的多个法人到一级法人、从松散的作坊式管理到现代商业银行的规范管理、从城市信用社到股份制商业银行的发展之路，并在支持中小企业融资和促进地方经济发展方面发挥了重要的作用。但是，随着利率市场化、国有商业银行改革、外资银行全面进入、资本市场改革的逐步深入，城市商业银行面临着巨大的挑战，遇到了新的发展瓶颈。城市商业银行原有体制优势正逐渐丧失，地缘优势、中小企业特色对发展的支撑也越来越显得力不从心，未来几年城商行将面临结构调整、资本补充、风险管控、信息科技、人才不足以及产品创新六大急需解决的问题。同时，后金融危机时代，城市商业银行也将面对新的金融监管环境以及所产生的新形势。本文将从金融监管的角度，探讨适应城市商业银行发展的监管要求，以及如何营造有利于城商行发展的监管环境。
一、转变监管理念、调整监管思路
讨论银行监管问题，不能忽视本质只谈表面，更不能仅就监管措施谈监管，而应该从金融监管的本质入手，特别是在目前新的形势下。由美国次贷危机而引发的全球性金融危机爆发以来，金融监管饱受质疑，美国、欧盟等国家和地方纷纷采取措施，变革目前不合理的金融监管制度和体系，使得金融监管在理论和实践层面上均发生了重大变革。由于金融体系的特点及市场发达程度的不同，各国的改革措施存在一定的差异，但是，均表现出以下三个趋势：一是，更加强调宏观审慎监管与微观审慎监管的结合，以防范系统性金融风险。二是，更加强调保护金融市场中的弱势群体，特别是对金融消费者的保护。三是，更加强调金融监管、金融创新与金融发展之间的逻辑关系，防止金融创新过度发展。以上三点金融监管理念上的新变化，将引领金融监管改革的方向，反映了金融监管理论及实践的未来发展趋势。虽然，金融危机并没有对我国银行业造成太大的冲击，也没有产生改变我国现有金融监管体系的动力，但是，全球金融监管改革的新变化、新特征仍然值得引起我们的高度关注，去其糟粕、取其精华，运用到我国金融监管的实践工作中。
回归到对城市商业银行监管问题的讨论，笔者认为，金融监管理念所发生的新变化，给予我们很多的启示，这都要求我们必须调整目前一些不合理的监管理念和思路。
首先，不能仅强调微观监管指标和手段，必须加强城市商业银行的宏观审慎监管，谨防系统性风险。虽然城市商业银行大多属于中小银行，资本规模、业务领域及运营范围相对较小或较窄，但是，我国城商行还是存在一些诱发系统性风险的隐患，例如，贷款集中度高、贷款行业与区域集中、过度的信贷投放等问题。过去监管部门对城市商业银行的监管，更多的是考察资本充足率、不良贷款率及流动比率等几项重要的监管指标，其监管的目的是有效防控单一银行风险，而忽视了对宏观层面的监控和对“合成谬误”现象的测评。因此，在今后对城市商业银行的监管过程中，必须从宏观审慎监管的角度，充分评价监管对象的系统性风险水平，并以化解系统性风险为目标，制定综合监管标准，做好宏观审慎监管与微观审慎监管之间的有机结合，使之相辅相成，形成良性循环机制。
其次，在监管过程中，监管对象虽然是金融机构，但监管的目的则应该转向对消费者权益的保护。过去，金融监管的目的是防止金融机构爆发风险，在防范过程中，仅考虑如何降低风险，保全金融机构，而不是以金融消费者权益为最终目标。在金融市场中，与金融机构相比，消费者永远处于劣势，在以保护金融机构的监管理念下，消费者权益难免会受到侵犯，不利于金融业的可持续发展及竞争力的提高。因此，在制定监管规则，对城市商业银行进行有效监管的同时，必须以保护消费者权益为根本的出发点和落脚点。
最后，金融监管的目的不是限制金融机构，而应该是在鼓励创新的基础上，促进金融机构的全面发展。很多人认为，金融监管就是要约束金融机构的行为，越严格的金融监管越能规范金融业的发展。但事实上，金融监管与金融发展之间是非常复杂的关系，过分严格的金融监管，会抑制金融业的活力，限制金融业的发展；放松的金融监管，会引起金融过度创新，诱发金融危机，从而彻底摧毁金融业的发展。因此，金融监管与金融发展之间存在一定的“比例”关系。美国次贷危机的爆发，金融业过度创新、金融监管缺失是主要诱因之一，因此，加强金融监管，出台“历史上”最严格的金融监管法案无可厚非。但是，中国的情况则不然，与美国相比，我国的金融市场还不发达，金融创新不是过度，而是不足；金融监管不是缺失，而是过严。虽然，严格的金融监管确保了我国金融体系的相对稳定，免受金融危机的冲击，但是，这在一定程度上也压制了我国金融市场竞争力的提高。因此，目前我国的金融监管要推动和促进金融创新，要为城市商业银行的金融创新提供必要的政策支持、技术支持和保障支持，以此提高其整体实力。
二、通过监管手段，找准市场定位
目前，我国城市商业银行同质化问题严重，一味谋求做强、做大，一心向国有大型商业银行和股份制商业银行看齐，当然，力图发展壮大并不是什么坏事，但是，并不是所有的城市商业银行都有资本和能力成为大型银行。城市商业银行必须根据自身的实力和比较优势确定自己的定位，发展特色业务，建设特色银行。由于我国银行业仍然以信贷业务为主导，以利差为主要的利润来源，城市商业银行要想取得更大的发展就必须扩大规模、抢占市场，走规模化发展的道路，因此，单凭市场力量和行业自觉，城商行是很难找准自身定位的。
为此，监管机构积极应该发挥行业指导的作用，通过监管制度和手段，引导城市商业银行明确市场定位，构建多层次的银行体系。按照银监会的规划，未来城市商业银行将主要发展成为三种类型：极少数基础好，操作规范，经营水平好的城商行未来可以发展成为全国性的商业银行；如果是在一定区域内具有比较丰富的网络资源和影响力，特别是有一定定价权的银行可以发展成为区域性的银行；如果网络只集中在一个比较小的城市或者在较小区域内有地缘优势的银行可以成长为社区银行。根据以上三种类型，金融监管部门应该采取不同的监管措施，对于第一、第二类城市商业银行，监管部门应该予以更加严格的要求，为其发展壮大打好坚实的基础，同时，根据发展状况，在资本市场上市、跨区域发展中给予必要的政策支持。当然，对于第一、第二类银行应该在数量上有所控制，因为，中国并不缺少大银行，而是缺少有特色的小银行。因此，对于第三类银行，也是目前我国城市商业银行的主体，则应该通过政策引导的方式，鼓励其发挥服务地方、服务中小企业、服务社区的作用。真正做到三个“立足”：一是立足地方经济，逐步摸索出一条地方经济与地方金融互动、共同发展的双赢之路；二是立足中小企业，推出对中小企业全方位金融服务，树立“中小企业的银行”的形象；三是立足市民，强化“市民银行”品牌，稳步发展个人金融业务。监管必须照顾到城市商业银行“社区银行”定位的特点，在监管政策上以扶持为主，例如，降低准入要求和个别监管指标、增加税收优惠、降低营业税、允许税前拨备和核销、以及提供专项贷款支持等。通过这些政策措施，降低交易成本，使服务于中小企业的城市商业银行可以和大型银行一样获得相同的资本利润回报率，甚至可以获得更多的优惠条件，才能实现城市商业银行的差异化发展目标，同时也可以缓解我国中小企业融资难的问题。
三、注重标本兼治，内外监管并重
在城市商业银行的监管实践中，存在着“治标”和“治本”的概念，治标就是督促城市商业银行提高资本充足率，提高资产质量，改善流动性管理，采用更加审慎的拨备计提标准等，确保各项监管指标符合审慎监管要求。治本则是要从内部体制机制上入手，完善法人治理机构，建立科学规范、决策高效的公司内控机制等，从根本上增强抵御风险的能力。因此，强调标本兼治，实现内外监管并重是实现有效金融监管的必然要求。
从治标角度看，近年来，城市商业银行各项监管指标均达到历史最好水平，整体保持了良好稳健的发展态势。但是，面对当前复杂的国内外经济形势，城市商业银行要实现可持续发展，仍需要巩固目前取得的成绩。一是加强资本约束，进一步提高资本充足水平，并建立资本金的长效补充机制。二是督促城市商业银行加强流动性管理和资产负债管理，强化风险监控。三是督促城市商业银行制定贷款集中度压缩计划，解决贷款集中度超标问题，分散经营风险。四是督促城市商业银行加强信贷管理，提高信用风险的识别、计量、监测和控制水平，加大对现有不良贷款的处置力度，严格控制新发放贷款的质量，不断提高资产质量。五是督促城市商业银行严格执行审慎的拨备制度，对各类资产进行科学分类，真实反映资产质量，准确提取拨备，确保拨备有效覆盖风险。
从治本角度看，目前我国相当部分城市商业银行的公司治理还不完善，内部控制和风险管理不能有效发挥作用。例如，董事会、高级管理层职责不清，股权结构不合理，关联交易风险突出等问题普遍存在。因此，监管机构必须引导城市商业银行建立科学民主的决策机制、审慎有效的内控机制和激励约束相容的经营管理机制。一是，引导城市商业银行建立协调统一、合理制衡的管理体制和科学有效的决策、执行、监督和约束机制，全面提升城市商业银行公司治理质量。二是，继续贯彻金融机构内部控制的指导原则和其他内部控制的要求，建立有效的内部控制运行机制，规范城市商业银行经营管理行为，有效防范风险。三是，建立公开、公平、公正的用人选拔机制和科学合理的考核评价及分配机制。
四、实施差异化监管、优化分类监管模式
我国商业银行在资产规模、业务复杂性、风险管理水平、国际化程度等方面差异很大，因此对不同银行应区别对待，特别是作为中小银行的城市商业银行不应该与国有商业银行适用相同的监管标准。在现有的法律法规中，绝大部分将中小银行置于与国有大型银行同一平台上进行监管，这既不符合银行机构发展层次性的需要，又给中小银行带来巨大的监管压力。因此，需要尽快制定针对中小银行的正式监管法规，从行业准入、业务运营到退出机制等方面均采取特殊的制度安排，为中小银行创造良好的制度环境。
同时，在城市商业银行内部，由于地域、规模等因素，城商行之间也存在着巨大的差异。为此，银监会根据资本充足率和不良贷款率为主要指标，将城市商业银行分为六级，按照“分类监管、一行一策”的思路，对每类行确定不同的资本充足率、流动性比率、拨备覆盖率等监管指标要求，分类确定持续监管计划，明确监管重点，实施差别化监管。但是，笔者认为，仅依靠资产质量作为划分标准，进行差别监管，是无法实现差异化监管目标的，而应该采取多维综合分类的方法实施分类监管。一是按照资产规模将城市商业银行分为大、中、小三类，即总资产在1000亿以上、100-1000亿元之间和100亿元以下。二是按照地域将城市商业银行分为东部、中部和西部三类。三是继续沿用银监会现有的六级分类法，以保持政策的连贯性。这样，对同一监管对象，可以按照三个维度的特征确定不同的基本监管政策导向，以此体现出国家的区域发展扶持政策，并为引导城市商业银行明确市场定位提供政策依据。
