从已有的经济发展和改革经验或教训来看，尽管市场化改革在理论上可以向纵深无限延展，但无论出于弥补市场失灵还是危机后的复苏意图，其终极目标绝非也不可能摒弃那些“非市场化或非竞争性的政策手段或扶持机制”。商业模式的金融体系在向实体经济提供必要生存和扩张支撑的同时，无法完全脱离那些非市场化的配套设计。例如，按照市场化规则很难实现融资目标的初创企业常常需要特殊的非市场化安排，包括来自社会资本的天使投资或政府主导的政策性金融倾斜。
一、当前中国政策性金融体系及其总体绩效考量
就政策性金融的概念，从机构定位及功能的角度进行归纳，常常表述为：充分体现政府特定政策意图，而且不单纯以市场化商业机制作为运营基础的金融活动，该类金融活动的参与者，往往直接或间接担负了部分公共性的金融政策职能，它们或者不以利润最大化为单一目标，或者由政府承担利润最大化目标下的部分成本。
因循上述概念来理解政策性金融的体系架构，其主体除了政府和政策性金融机构以外，还应包括一部分负载政策性业务的商业性金融机构。只不过，在此类金融活动的参与过程中，该金融机构必须认同并遵守政策意图指向的公共金融属性。据此，可以进一步明确政策性金融机构的特点：多由政府创立、参股或保证，不以盈利为目的，专门为贯彻、配合政府社会经济政策或意图，在特定的业务领域内，直接或间接地从事政策性融资活动，充当政府发展经济、促进社会进步、进行宏观经济管理工具的金融机构。
1.当前中国的政策性金融主体架构
以政策性金融与商业性金融的分离为标志，我国于1994年成立了国家开发银行、中国进出口银行和中国农业发展银行三家政策性银行，分别为“两基一支”、机电产品和成套设备出口、粮棉油收购等提供政策性金融支持。
2.存在问题及改革进展
综合考量，现有的三家政策性银行在促进经济社会发展方面发挥积极作用的同时，由于历史遗留及原有设计缺陷、体制机制等诸多因素所导致的很多问题日积月累，愈发凸显。诸如，在目前的政策性金融体系框架以外，仍然存在很多三家政策性银行无法涵盖和承担的政策性金融业务；由于职能定位及业务界限模糊导致政策性银行的业务外延约束不清，与商业性金融机构的竞争摩擦屡屡发生；资产负债规模不断扩大、资产质量提升与资本金补充、拨备管理等风险控制机制缺乏同步；区别于商业金融监管原则下的风险容忍导致的政策性金融机构可持续发展将面临严峻考验；等等。
由此，针对三家政策性银行的改革陆续展开。本世纪初期，国家开发银行通过引入商业化运行模式，成为三家政策性银行中的先行典范。2007年，全国金融工作会议正式确立了我国政策性银行的改革原则和总体思路。目前，国家开发银行的商业化转型已经初步完成，进出口银行将在兼顾政策性与商业性业务的基础上进行改革，农发行将继续保留政策性业务为主。
3.体系架构与制度供给缺口
政策性金融在不同经济体之间及同一经济体的不同发展阶段，在主导方向及业务领域等方面均有所侧重或偏废。概言之，一个功能完备、架构完整的政策性金融体系一般应涵盖农业、中小企业、进出口、住房、经济开发、基础产业、主导产业。有些国家还专门设置了支持环境、医疗卫生及国民福利的政策性金融机构。
显然，我国现有的政策性金融体系在功能涵盖及整体架构上尚有缺憾。经过不断深化的改革和转型调整，现有三家政策性银行在开发性金融、农业及进出口等项政策性金融业务领域所体现的扶持功能及政策效应将日益增强，有望“恪尽职守”。此外，现阶段最为迫切的政策性金融需求当属住房和中小企业两个业务领域。其中，国务院与住建部、财政部、银监会等部委已就房地产市场健康发展、完善房地产金融及推动保障房建设等工作陆续出台了多项措施，尽管效果不尽如人意，但至少始终处于政策当局的密切关注之中(从政策指向看，房地产市场尤其资金面的问题绝非总量匮乏而是流动性过度集中及不同供给取向房地产产品的结构调整)。
而关涉科技自主创新及技术升级产业结构调整等诸多重大战略的中小企业发展甚至生存问题的解决方案一直没有形成系统的、有针对性的招法，现有的所有制度设计及政策输出似乎都在隔靴搔痒，无济于事。中小企业尤其是科技型初创企业的生态环境日趋恶化，很多企业在极其脆弱的财务链条边缘徘徊。可以断定，若不尽快切实解决这些企业的金融需求及财务危机，类似“三荒”频现及温州众多企业主“跑路”、跳楼等倒闭风潮(2011年3～9月，温州已有80多家企业发生老板失踪、公司破产、员工讨薪事件，仅仅9月，就高达25起。其中，包括信泰集团、三旗集团、波特曼、江南皮革等一批知名民企)将会继续蔓延、愈演愈烈。
二、快速推进建设科技金融体系可能成为效率最高的危机应对路径
按照卡罗塔·佩蕾丝(Carlota Perez)在《技术革命与金融资本》中的阐述，技术创新与金融资本的基本范式为：新技术早期的崛起是一个爆炸性增长时期，会导致经济出现极大的动荡和不确定性。创业投资家为获取高额利润，迅速投资于新技术领域，继而产生金融资本与技术创新的高度融合，从而出现技术创新的繁荣和金融资产的几何级数增长。事实上，世界经济的历次技术革命也无一不印证了这种技术--经济范式的伟大：每次技术革命的成功财富化，都必然伴随金融创新。从近40年的统计数据看，世界发达国家和发展中国家经济增长的巨大差距，主要原因是技术进步对经济体财富增长贡献的差距--李约瑟之谜的破解法门也应在此。
1.科技金融体系已成为实施国家科技战略的必备条件
一般地，科技金融是指促进科技开发、成果转化和高新技术产业发展的一系列金融工具、金融制度、金融政策与金融服务的系统性、创新型安排，是由科学和技术创新活动提供金融资源的政府、企业、市场、社会中介机构等各种主体及其在科技创新融资过程中的行为活动共同组成的一个体系，是国家科技创新体系和金融体系的重要组成部分。
若从创新内涵及机制分析的多个角度进行总结，科技金融包括四个方面的内容：(1)科技金融是一种创新活动，即科学知识和技术发明被企业家转化为商业活动的融资行为总和；(2)科技金融是一种技术-经济范式，即技术革命是新经济模式的引擎，金融是新经济模式的燃料，二者合起来就是新经济模式的动力所在；(3)科技金融是一种科学技术资本化过程，即科学技术被金融资本孵化为一种财富创造工具的过程；(4)科技金融是一种金融资本有机构成提高的过程，即同质化的金融资本通过科学技术异质化的配置，获取高附加回报的过程。
我国《中长期科学技术发展规划纲要》自2006年实施以来，国家层面出台的78项《规划纲要》配套政策细则中，有20多项属于科技金融范畴，内容涉及银行、保险、担保、创业投资、资本市场、债券等；各省市出台的570多个政策文件中，有接近1/3属于科技金融范畴。
2.科技金融政策取向：科技型中小企业是新技术的吸纳主力
从逻辑上说，任何一项新技术的出现、应用及步入产业化都需要一定的货币资本投入，在货币资本投入达到一定强度时，新技术才能在发展和应用的各个阶段上实现质的飞跃。
从历史角度考察，近几十年的新技术发展除航空航天技术仍需政府投入和大公司投入支撑外，绝大部分高新技术都以充满个性和全面创新为特色，而这些技术成果在推广和应用时又首先被中小企业所吸纳。为什么有实力的大公司在技术创新和应用推广方面作用反不如中小企业呢？其原因在于大公司产品的拓展具有“母体依赖”特性，但在激烈的国际竞争中，这些研发费用总是优先服务于本公司传统产品的升级换代领域，它可以为本公司创造新的部门、新的分公司或子公司，却很难创造出那种横空出世的全新企业。
3.完善的科技金融服务体系能有效支撑新技术转化
什么样的金融形式能与这些吸纳高新技术的“主力”匹配并胜任其吸纳转化新技术的金融支撑功能呢？
多年来，经济学家和金融学家大都把关注金融创新的目光投向了令人目眩神迷的金融衍生工具上。但事实证明，尽管金融衍生工具日新月异、生生不息，堪称为金融创新的一个重要内容，却没有担当起这项重任。其原因在于，大量的衍生工具交易已构成了一种可脱离实体经济独立运动的虚拟金融部门，而“科技金融”的要义应是为实体经济及产业发展提供真金白银的资本服务。
同样，传统的银行和主板、高新技术板、创业板服票市场无法胜任。保守的银行家们常常在吸纳了新技术的具有极大成长潜力同时具有高风险性的中小企业的融资需求方面却步不前；而股票市场因为门槛太高、市场容量有限、上市指标严控又使得这些新兴企业不得不“望市兴叹”。
由此，需要另外寻求或创造一种机制：肩负历史责任，不求短期回报，甘愿承担科技型中小企业成长过程中可能面临的市场风险、技术风险、财务风险和管理风险--正是科技金融服务体系的“政策性”取向与战略定位。
三、科技金融的“政策性”效应评价
以往，科技金融的政策性支持手段或措施涉及多个部委机关及多种专项名目，尽管出发点的“行善之心”不容质疑，但其中不乏重叠甚至冲突。政策集成、资源整合及部际协调对政策效率提升将大有裨益。
1.若干有代表性的科技金融政策及措施
近些年，科技部、发改委、财政部、国家税务总局及银监会等部门陆续出台了若干有针对性地鼓励投资和扶持科技型中小企业发展的政策及措施。
科技部科技型中小企业技术创新基金。成立于1999年，用于支持科技型中小企业技术创新项目的专项基金，属于政府引导性资金。旨在通过支持成果转化和技术创新，培育和扶持科技型中小企业。创新基金面向中国境内注册的各类中小企业，重点支持产业化初期(种子期和初创期)、技术含量高、市场前景好、风险较大、商业性资金进入尚不具备条件、最需要由政府支持的科技型中小企业项目，并将为其进入产业化扩张和商业性资本的介入起到铺垫和引导作用。创新基金由科技部负责管理，并接受财政部监督。
科技型中小企业创业投资引导基金。于2007年设立，财政部、科技部聘请专家组成引导基金评审委员会，对引导基金支持的项目进行评审；委托科技部科技型中小企业技术创新基金管理中心(以下简称创新基金管理中心)负责引导基金的日常管理。基金支持对象是在中华人民共和国境内从事创业投资的创业投资企业、创业投资管理企业、具有投资功能的中小企业服务机构(以下统称创业投资机构)，以及初创期科技型中小企业。引导方式包括阶段参股、跟进投资、风险补助和投资保障。
国家科技成果转化引导基金。2011年，为贯彻落实《国家中长期科学和技术发展规划纲要》，加速推动科技成果转化与应用，引导社会力量和地方政府加大科技成果转化投入，中央财政出资设立国家科技成果转化引导基金。主要用于支持转化利用财政资金形成的科技成果，包括国家(行业、部门)科技计划(专项、项目)、地方科技计划(专项、项目)及其他由事业单位产生的新技术、新产品、新工艺、新材料、新装置及其系统等。转化基金的资金来源为中央财政拨款、投资收益和社会捐赠。支持方式包括设立创业投资子基金、贷款风险补偿和绩效奖励等。遵循引导性、间接性、非营利性和市场化原则。
有关税收政策。2007年，财政部和国家税务总局联合发布《关于促进创业投资企业发展有关税收政策的通知》，创业投资企业采取股权投资方式投资于未上市中小高新技术企业2年以上(含2年)，凡符合条件者，自2006年1月1日起,可按其对中小高新技术企业投资额的70％抵扣该创业投资企业的应纳税所得额，创业投资企业申请投资抵扣应纳税所得额时，所投资的中小高新技术企业当年用于高新技术及其产品研究开发经费须占本企业销售额的5％以上(含5％)，技术性收入与高新技术产品销售收入的合计须占本企业当年总收入的60％以上(含60％)。
2.科技金融的“政策性”缺陷
如果基于政策性金融视角并结合自主创新和建设创新型国家的宏伟目标来思考科技金融的定位及使命，充分领会构建和完善科技金融服务体系对支持科技型中小企业发展、推进技术创新不可替代的的重要作用，在现有的工作基础、政策框架和资源平台上，应重点从以下几方面着手，逐步优化政策设计并进一步实现有效的制度供给。
应认知并赋予科技金融以国家级战略的历史使命。目前，科技金融无论在国家科技创新战略还是金融战略中，只是作为配套条件涉及但均未被作为独立的战略组成内容正式纳入。在当前部委职能及其体系架构下，科技金融工作单纯依靠科技部门或金融部门都无法收效。多年来的部际协调及文件会签经验表明，只有统一认识，在同一战略高度通力合作，科技金融体系的完备方才有望。
现有的科技金融资源需要在更高层级集成整合、均衡布局。同一行业或同一领域经受多头监管、忍耐政出多门似已成为我国市场化进程中不可避免的常态。对分散于多个部门的财政性投入资金进行统筹集成、对重叠冲突的政策脉络重新梳理贯通、对过度集中在局部区域的科技及金融资源进行有效引导以实现均衡布局，将是提升科技金融政策性效应的重大挑战。
应妥善处理科技金融的政策性功能与市场机制的协同作用。如同政策性银行改革进程中面临的主要问题，在科技金融体现政策性禀赋的同时，是否会侵占竞争者利益、破坏市场规则，其界限如何划定，标准如何把握；财政性资金进入市场的方式如何选择，政府资金的示范效应评价有否量化可能；干预的后果会否导致本为弥补市场失灵避免政府“缺位”转向“越位”；如此等等。处理不当，均有可能成为科技金融的“政策性”缺陷。
3.完善科技金融体系、提升政策性效应的成功模式
在全国各省市逐步展开科技金融工作的过程中，陆续涌现了很多值得借鉴的经验模式和成功做法。其中，率先实现系统化、集成化的典范应属成都高新区的“梯形融资模式”，即“内源融资+政府扶持资金+创业投资+债权融资+股权融资+改制上市”。该模式是伴随中小企业发展而动态适配的政府引导、民间资金积极参与的社会化投融资解决方案，不仅为不同成长阶段的企业提供了“融资路线图”，而且为各种金融机构、社会资本明确了参与方式，同时界定了政府在中小企业融资中的责任。按图导引，针对企业所处的不同成长阶段极其融资需求特点，政府可以比较准确地把握给企业无偿投入、鼓励企业引进创业投资，引导银行、担保机构进入，帮助企业进行股权融资及改制上市的合适时机。
