《金融业发展和改革“十二五”规划》（后文简称“规划”）指出中国加快金融改革发展面临诸多挑战——“从国际看，国际金融危机影响深远，发达国家和新兴市场国家金融发展模式均面临转型压力，……，从国内看，对外开放不断扩大，需要建立和完善能够有效调节大国开放经济的金融政策框架”。构建大国开放经济的中国金融政策框架已经进入了中国金融发展的战略视野，但遗憾的是，《金融业发展和改革“十二五”规划》并未对此做出进一步的描述。作为一个论题，中国中长期内金融政策框架的构建之所以没有给出明晰回答，其原因不仅在于对于“金融政策”如何理解，也在于开放大国金融政策的理论解释与实践总结尚没有确定性答案。
什么是“金融政策”或者“金融政策”是什么？
作为一个耳熟能详的词语，“金融政策”其实一直缺乏严格统一的界定，这完全不同于“货币政策”——你可以从教科书或者官方文件中获得标准性定义。目前，无论是国外还是国内学者，对于金融政策的定义往往存在分歧。实际上，国内不少学者认为货币政策是金融政策最重要的部分，一些学者则从促进金融产业发展的角度来定义金融政策，还有一些认为金融监管中不少内容也属于金融政策范畴。由于对金融政策内涵与外延的理解不同，对金融政策的研究方法也存在不少差别。
首先，就金融政策的内涵与外延来看，至少存在四种看法：货币政策或者扩大的货币政策、金融产业发展政策、区域金融政策和金融监管政策。第一种看法认为，金融政策是指中央银行为实现宏观经济调控目标而采用各种方式调节货币、利率和汇率水平，进而影响宏观经济的各种方针和措施的总称。一般而言，一个国家的宏观金融政策主要包括三大政策：即货币政策、利率政策和汇率政策。在联合国2007年发布的《国家发展战略政策指导说明——金融政策》中，金融政策的职能范畴包括：决定金融结构的状况（就市场、机构和机制而言）；管理金融代理商和金融实体的活动；利用结构化要素来实现预先制定的目标。但是，实际上这里的“金融政策”已经包含了财政政策范畴。第二种看法认为，金融政策更多是金融产业发展政策。传统上看，对金融政策的研究，更多是着眼于其对经济体系的调控作用；而对于发展中经济体和新兴经济体来说，则更多关注其产业发展方面的功能。鉴于此，越来越多的学者认为，金融政策是政府为了实现金融业的发展目标，而制订的对金融产业发展方向、产业结构安排、产业技术手段提高等有关金融业发展的一系列重大问题提供明确指引的政策。第三种理解认为，金融政策更重要的是区域金融政策。由于金融产业的发展往往具有区域特点，因此许多人开始强调区域金融政策。区域金融政策指的是在坚持国家制定的金融政策整体目标的基础下，由政府或中央银行和其它金融部门在充分考虑地区差异，从各地区实际出发制订的，通过影响区域内金融主体行为的选择，从而平衡区域金融差异，促进区域金融结构优化与发展，使金融制度在本区域的效果达到均衡状态的一系列制度安排。最后一种观点认为，金融政策体现为金融调控与监管政策乃至金融改革等具体措施。
其次，对于金融政策的研究同样没有形成系统的分析框架与分析方法，大致有两个分类。其一，基于政策主体的分类——根据政策制定和执行主体不同，可以区分为不同层面的政策选择，具体包括：央行及其他金融管理部门主导的金融政策；非金融部门主导的金融政策；地方政府主导的金融政策。其二，基于政策手段的不同，还可以区分为：市场化手段与非市场手段；直接手段与间接手段；宏观手段与微观手段。
基于笔者的观察和理解，就中国而言，为了更好地发挥金融对经济的支持作用，中国金融的运行调控、发展改革和监管都应纳入中国金融政策的关注领域。因此，我们认为，对中国金融政策研究可以从三个层次上展开。第一，宏观层次上的金融调控政策。这一层次的金融政策主要是金融管理部门通过运用各类金融手段，对金融要素及金融变量产生影响，进而影响经济主体的经济行为，最终对宏观经济运行产生影响，达到经济增长、就业、物价稳定、国际收支平衡等方面的政府政策目标。第二，中观层次上的金融产业发展政策。这一层次上的金融政策主要是政府（包括金融管理部门和非金融管理部门）所制订的各个具体金融产业的发展政策，当然也包括各种金融市场的发展政策。第三，微观层次上的金融监管政策。金融监管政策是指政府通过特定的管理机构对金融交易行为主体进行的某种限制或规定。金融监管本质上是一种具有特定内涵和特征的政府规制行为。简言之，金融政策不仅是调控政策，还是发展政策和监管政策。这种属性的不同，直接导致了经济理论难以对“金融政策”进行全面、合理的阐释。
一般而言，宏观经济学中开放经济下大国模型中经济政策分析会涉及货币政策、汇率政策以及国际贸易与国际收支政策等，其分析框架基本遵循四部门经济下利率、汇率和对外净投资等变量变动的一般均衡范式，重点在于短期均衡。需要说明的是，“大国”与“小国”的区别主要在于前者是（国际）利率的决定者而后者是接受者，因此，大国经济政策和金融政策具有很大国际外溢效应。但是，这一模型存在两个问题：首先，这个分析框架的一个理论缺陷是——主要从短期出发，关注金融政策（主要是调控政策）对于内外均衡变动与达成所产生的影响，忽视也无法从中长期对金融政策的宏观效果进行分析。我们知道，经济分析中最常说的一句话是“短期看运行、长期看发展”，金融运行与金融发展都是金融政策的应有之义。其次，从经济发展的历史现实看，先后接近开放大国经济的荷兰、英国和美国都不能单独决定国际利率，而且国际资金与资本的流动与国际贸易实际状况之间的分野在持续扩大。进一步地看，对于第一个问题，即使在中长期视角的经济增长理论中，“货币”和“金融”变量也难以进入标准分析框架——例如，从传统或内生增长理论来看，实体因素（real factors）才是决定性的；而可以被视为金融大国的荷兰、英国和美国，其金融政策实践具有不同的历史特征。
对于17世纪的荷兰来说，以阿姆斯特丹银行为代表的金融体系是其大国地位的决定性基础。作为存款银行和汇兑银行，阿姆斯特丹银行所发行的银行货币，不但直接保障了荷兰货币的统一稳定，而且有力促进了荷兰经济稳定和贸易发展；而随着对外贸易的逐渐扩大和世界货币的集聚，阿姆斯特丹银行又进一步成为了国际清算中心和贵金属交易中心，结合股票交易所的设立与发展，更加促进了荷兰的贸易和经济发展，成为17世纪经济大国。继荷兰之后，曾经号称“日不落帝国”的英国，其金融体系不但支持了国际贸易的巨大发展，同时促进了对外投资的全球扩张。尽管同样采取了低利率的做法，但英国金融政策的战略特征更加明显：第一，建立世界上第一个中央银行，作为最后贷款人维护了商业银行体系以及整个金融与经济的稳定；第二，压低利率以鼓励借贷，大力支持在世界范围内进行资本输出；第三，建立金本位制度，稳定英镑使之成为国际货币，并推动了国际金本位制度的建立。特别是英格兰银行作为中央银行的建立，直接奠定了英国与法国18世纪末所开始的大国竞争的最终胜利——当时，法国无论在人口、自然资源、技术和黄金储备等各方面都优于英国。在一战和二战对英国实力造成巨大打击的同时，美国借助军事、外交、政治以及金融实现了崛起。一般认为，当时的美国金融大国地位的确立来自三个方面：黄金储备、货币政策和中央银行。首先，1949年美国的黄金储备占世界的75％，这是美元能够成为世界货币的必要基础——但历史已经证明这是一把双刃剑。其次，美国此前一直采取盯住世界强势货币英镑的稳定货币政策；第三，经过两次试验和系列的银行与金融动荡，美联储作为中央银行最终得以建立，并发挥日益重要作用。笔者认为，实际上奠定美国金融大国地位一个更加重要的因素是其主导了国际货币体系和国际金融组织等一系列制度性建设，同时辅助以马歇尔计划等具体行动。
随着全球化的日益扩大，中国在1978年实施改革开放，并于2001年加入了世界贸易组织——到2012年底，中国经济总量世界第二、贸易总量世界第一。根据有关机构预测，在未来10-20年内，中国有可能成为全球最大经济体。国际金融危机之后，在全球化进程更加深化、新技术发展不断加快和国际产业格局持续调整的今天，中国能否成为真正的发达经济体，金融已经成为更加重要的战略决定因素——具体地说，应尽快确立中长期的新兴大国思维，构建与大国和开放经济相适应的金融政策框架。
建立和完善面向未来的、大国开放特征的金融政策框架，首当其冲的问题是其立足点或者原则是什么？笔者认为，首先要坚守金融的最基本职能，即融通资金与资本、完成经济中储蓄向投资的转化。国际金融危机再次证明，尽管是高端服务业，金融仍需始终以服务实体经济为首要任务，既不能自娱自乐，也不能低效缺位。例如，与美国相比，中国总储蓄率和居民储蓄率高出很多，而金融体系和金融机制却无法将其高效转化为资本。其结果是，美国可以维持低储蓄率而中国则不行。有研究表明，美国的储蓄转化效率显著高于日本和德国等其他发达国家。当前，中国面临转变发展方式、提升内需之痛，金融政策决定了金融体系与金融市场进而决定其储蓄——投资转化效率，有鉴于此，以市场化为基础的直接金融应得到更快发展。其次，中国金融政策还要坚持“内外联动”的原则。正是认识到了全球化的大趋势，中国在2001年加入世贸组织时承诺了远高于当年日本和韩国所签署的金融开放条件。在金融国际化和开放日益加快趋势之下，中国金融的内部改革与发展已无法拖延；同时，这些工作也是中国金融国际化目标的实现基础。
从中国内部来看，加快实现利率市场化是中国成为金融大国并不断开放的首要前提。众所周知，通过市场机制配置资源是中国经济和金融改革的导向，而利率则是金融市场上不同期限资金的价格。受管制的利率既无法反映真实的资金供求，也无法实现金融资源的有效合理配置。一般认为，只有实现了存贷款利率市场化，才真正达到了利率市场化。从利率市场化国际经验来看，多数国家息差将不断收窄，而当前主要发达国家的利率体系均建立在市场化决定基础之上。就中国来说，利率市场化不但可以实现资金的更好配置，还可以为汇率形成机制以及外汇管理体制奠定基础——因为，汇率基本可以看作不同经济体内部利率的比价，人民币汇率问题在很大程度上可以归结为中国与美国等少数主要经济体利率机制的差异。其次，放宽金融行业的市场准入。2010年5月，国务院发布了《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》，明确提出，允许民间资金进入金融领域，允许民间资金发起设立各类小型金融机构。就企业数量分布来说，一国经济中为数众多的是小型企业，这一点中外皆同。实践证明，小型企业的金融服务主要来自当地的小型金融机构——他们更加专注，因而也更加高效。既然中国金融对外开放已成必然，更需放宽民间资本的金融业准入，以开办更多当地小型金融机构，引入和扩大市场竞争，解决小型企业融资困难。长期来看，这将促进中国金融形成合理的层级结构。最后，鼓励金融产品创新。利率市场化和行业准入放宽的一个自然结果将是市场竞争扩大，而金融机构间最主要竞争形式就是产品创新。如果说美欧金融创新过度的话，中国金融产品创新则是相当不足——其原因与“分业经营、分业监管”体制不无关系，尽管这一体制的本意在于促进金融发展、维护金融稳定。鼓励金融产品创新，不但可以促进中国信贷市场、货币和资本市场的有效竞争，对于衍生品市场的建设与发展也大有裨益，甚至对于上海国际金融中心形成也有直接帮助。
就外部来看，国际化是金融大国的应有之义，中国至少需要在三个方面取得重要进展。第一，人民币国际化。一国货币被国际广泛接受和使用包括三个阶段：贸易、投资和储备，即在世界范围内实现了货币的交易媒介、计价单位、价值贮藏功能。美国乃至英国的经验无法简单照搬，因为历史条件已大不相同，也不会简单重演；我们仍可以看到，军事、科技和经济是货币国际化的决定因素，其中经济最为重要。开放经济大国的货币最后极有可能成为国际货币，这似乎不是一个问题，问题是中国该怎么办？因为，尽管都拥有优秀的中央银行，曾经英镑下的资本输出和上世纪70年代之后美元下的资本输入是其各自作为国际货币的不同特征。如果中国经济能够稳定增长，那么人民币国际化似乎可以简化为一个技术层面的政策问题，即国际化的人民币金融产品及对应的金融市场——这再次说明，鼓励中国金融产品创新的政策极具战略意义。第二，国际合作。预计在相当长时期内，我们只能是国际金融体系的接受者而不是主导者，理性和现实的选择是谦虚学习与积极参与。从亚洲、太平洋到全球范围内，与国际金融组织、不同金融机构、主要经济体等加强合作，并逐步发挥更大作用。第三，改革和完善金融监管。面对本轮金融危机，中国无法独善其身。一个成功金融大国的金融政策目标，除了能够促进金融创新、维护金融市场有效运行和支持实体经济发展以外，更多指向了保证金融稳定。为了实现这一目标，强调宏观金融管理的审慎政策已经确立，中央银行的职能及权威得以强化——这是对系统性风险管理挑战的应对，而开放的中国应更加重视外部冲击对金融稳定的影响。
总之，站在政策建设视角，英国和美国等开放大国的成功经验告诉我们，金融创新非常重要——它既可以建立金融发展的坚实微观基础，又可以创造金融稳定运行的良好制度环境。在实体经济和贸易层面上，中国已经能够对世界作出重要贡献和发挥相当影响；在金融层面上，我们还存在不小差距。加快利率市场化、促进金融机构与金融市场发展、鼓励金融产品创新、逐步确立人民币国际地位、渐进开放金融市场、加强国际合作和完善金融监管等纳入中长期金融政策框架的体系中，以实现金融调控、金融发展与金融监管等不同目标的有机协调。
