社会保障体系是保障和改善民生、维护社会公平、增进人民福祉的基本制度保障，是促进经济社会发展、实现广大人民群众共享改革发展成果的重要制度安排，是治国安邦的大问题。从可持续性的角度看，一个国家应该依靠多样化的筹资和管理安排，在不同的支柱间、不同主体之间合理分担养老责任。长期以来，我国养老保险体系发展呈现不平衡的局面，特别是在人口老龄化背景下，要夯实应对人口老龄化的社会财富储备，就要全面建成多层次、多支柱的养老保险体系。2020年12月，中央经济工作会议首次提出要“规范发展第三支柱养老保险”，今年3月发布的2021年《政府工作报告》和《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》再次重申了这一点，人力资源和社会保障部宣布作为第三层次的个人养老金推出在即，这些都显示出发展第三支柱养老保险的紧迫性。

建立个人养老金制度，规范发展第三支柱养老保险（层次），符合积极应对老龄化的国家战略要求，有助于实现把更多的人纳入社会保障体系，为广大人民群众提供更可靠、更充分的保障，不断满足人民群众多层次多样化需求，健全覆盖全民、统筹城乡、公平统一、可持续的多层次社会保障体系，进一步织密社会保障安全网，促进我国社会保障事业高质量发展、可持续发展。

我国第三支柱养老保险的功能定位

我国实行的是由基本养老保险、企业（职业）年金和个人养老金组成的“三支柱”或“三层次”养老保险体系。就“三支柱”而言，主要强调了三者的不可或缺性，虽然在养老保险体系中的作用和功能各自有所侧重，但是，重要性应该是基本相当的。然而，虽然我国早在20世纪90年代初便确定了发展养老金“三支柱”的改革框架，但是三支柱只是名义上并列，实则地位差距悬殊。

作为我国第一支柱的基本养老保险，采取的是现收现付制和基金积累制相结合的模式，集再分配、储蓄和保险三个功能于一身，与世界银行养老金分类方法中通过税收融资、强调规模适中和有限度地缓解老年贫困即以保险和再分配功能为主的第一支柱存在明显不同，其实施依据是《中华人民共和国社会保险法》，属于专门立法。

作为第二支柱的企业年金，属于企业及其职工在依法参加基本养老保险的基础上自主建立的补充养老保险，与世界银行分类法中的雇主主导的强制储蓄的第二支柱也有较大不同，其实施依据是由人力资源和社会保障部、财政部制定的《企业年金办法》，属于行政规章。

第三支柱养老保险作为个人养老保障的补充养老保险，长期以来都没有得到足够的重视，既没有明确的概念界定，也没有相关的法律法规在制度上予以保障，只是银保监会、财政部和税务部门通过协调针对产品予以一定的税收优惠。此次推出在即的个人养老金制度已明确了发展思路，即以账户制为基础、个人自愿参加、国家从税收上给予支持和资金进行市场化投资运营，应该有助于第三支柱真正在制度安排上成为养老保障体系的一部分，增强养老金的积累和保障能力，真正实现规范发展。

在功能定位和制度安排上的不同，导致了我国“三支柱”的发展呈现极不平衡的局面，第一支柱在整个养老体系中承担了主要的养老保障责任。截至2020年年底，第一支柱已覆盖9.99亿人，第二支柱已覆盖5800多万人，第三支柱覆盖范围非常有限，2018年5月1日试点推出的个人税收递延型商业养老保险，参保人数只有不足5万人。从养老资产结构看，第一支柱约占82.9%，第二支柱约占17.1%，第三支柱的比例（不包括商业养老年金保险）则基本可以忽略不计，与美国养老金资产中第一支柱占10%、第二和第三支柱占90%的比例结构形成鲜明对比。就第三支柱而言，根据美国投资公司协会（Investment Company Institute，ICI）的数据，截至2020年第二季度末，作为美国第三支柱的个人退休账户（individual retirement account，IRA）资产规模已经达到10.8万亿美元，占美国养老市场总资产的34%，高于20年前的23%。美国IRA的投资范围涵盖了股票、债券、交易型开放式指数基金（通常又被称为交易所交易基金，Exchange Traded Funds，ETF）和共同基金等一系列金融产品，持有IRA的家庭持有金融资产的中位数是没有IRA的家庭持有金融资产中位数的7倍。美国家庭通过IRA持有的金融资产占所有家庭金融资产的11%。因此，不论是在扩大覆盖面还是养老金规模上，我国第三支柱养老保险都存在着很大的发展空间。

我国第三支柱养老保险的发展现状

（一）缺乏政府与政策支持、发展严重不足

我国居民养老保障体系以第一支柱为主导，第二支柱较为薄弱，第三支柱严重不足、规模最小。当前的养老体系中，第一支柱基本养老保险是由政府主导的，依照《中华人民共和国社会保险法》强制要求企业为员工投保和缴费的一项福利制度，是我国养老保险体系的主要部分。截至2020年底，第一支柱已覆盖9.99亿人，第二支柱（包括企业年金和职业年金）已覆盖5800多万人。截至2019年末，第一支柱覆盖了所有的就业人口，养老保险基金结存6.29万亿元。第二支柱的企业年金是由企业自行主办、职工自愿参加。截至2020年第二季度，全国有99693家企业建立了企业年金，参加职工人数为2636.86万人，基金积累规模约为1.98万亿元。截至2019年5月底，第二支柱的职业年金结余规模近6100亿元。

目前，关于第三支柱的概念尚未有统一和官方的定义。有学者仅将2018年开始试点的个人税收递延型商业养老保险（以下简称为“税优型养老保险”）称为第三支柱养老保险，这类产品目前仅在三个地区试点，保费收入约为3亿元，参保人数4.76万人。从功能性来看，第三支柱还应当包括个人自愿向商业保险机构购买的具有养老保障属性的保险产品。据统计，2020年1至9月，保险行业养老年金保险保费收入仅为551亿元，截至2020年9月，商业养老保险有效保单超过8000万件，积累了5600亿元的保险责任准备金。

可以看出，在我国当前的养老保障体系中，第一支柱为绝对主导（资金规模占比超过70%），第三支柱发展最为不足，即使按照最宽口径的定义和最新数据，第三支柱在全部养老保险资金中的占比仅为6%。

（二）长期性的养老金融产品匮乏、消费者购买意愿不强

当前我国居民金融总资产已达到160万亿元，其中90多万亿元为银行存款。而居民的养老保险资产还不到1万亿。居民家庭金融资产配置中，可以用于长期养老的资产占比很小。目前保险业年金产品发展严重不足，保险公司提供的年金型养老保险产品在人身险行业中的占比较低。2020年1至9月，2.64万亿人身险保费收入中，养老年金保费收入仅为551亿元，占比仅为2%。保险公司的年金产品中，养老保障功能较强的传统型产品数量占年金保险产品总数的比例不足10%。目前市场上不缺以养老名义的金融理财产品，但真正能起到平滑收入和养老储备作用的养老金融产品并不多。2018年3月，证监会推行的养老目标基金，其规模已经超过了370亿。这类基金由公募基金发行，以养老投资为目标，但一般也只有1年到5年不等的封闭期。与银行理财等金融产品一样具有短期性。

真正能够起到养老作用的保险或金融产品需要居民提前数十年在壮年时进行购买，并持续缴费10年以上，以达到一定的累积数额用于养老保障。但需要居民削减当下的消费支出，以应对20年或30年甚至更久之后的养老费用支出。出于预防性动机进行的储蓄或投资行为，更加偏好具有流动性、收益确定性的资产，因此，对长期的具有养老保障功能的保险产品缺乏购买意愿。

（三）税优型养老保险试点未取得预期效果

财政部、银保监会等部门出台文件，2018年5月起，在上海、福建和苏州工业园区实施个人税收递延型商业养老保险。采用延迟纳税（EET）的优惠模式，对购买符合条件的养老保险的保费支出，在购买时予以免税，税收递延至养老金领取时收取。账户资金收益也暂不征税。截至2020年4月底，个人税收递延型商业养老保险累计实现保费收入3亿元，参保人数4.76万人。

这一制度未取得预期效果。一是由于当前政策对当期的税收优惠力度较小。对于保费支出的税收免除比例不高于当月工资薪金、连续性劳务报酬收入的6%或1000元之间的较低者，难以形成有效的激励。且领取时的税优减免力度对于多数人意义不大。二是试点地区、试点产品范围十分有限，且相应的税收扣除操作十分复杂繁琐。客户投保时需录入单位税务号等信息，并需本人登录中国保信平台办理账户激活手续。后续保信平台逐月生成税延养老险抵扣凭证，提交单位人力资源部门（HR）、财务人员按月办理税收抵扣事宜。这使投保人的节税体验大打折扣。当前的税收优惠制度所覆盖的群体仍是以具有工资收入的群体为主，这类群体通常也在第一和第二支柱的覆盖范畴，具有一定的养老保障，养老保障的动机不强。

第三支柱养老保险发展的国际经验

（一）美国的个人退休账户（IRA）

美国第三支柱养老金制度指个人退休计划，是在1974年美国国会通过的《雇员退休收入保障法案》基础上改进而来，此后，又对个人退休账户进行了多次完善，形成了多种类型的个人退休账户。

1.账户类型多样，以雇主发起为主。目前，IRA可以分为传统型、雇主发起型和罗斯型IRA。传统型IRA可由个人单独设立，也可由企业代为设立,但必须由个人委托符合条件的第三方金融机构管理账户。雇主发起型IRA由1978年通过的《税收法案》和1996年通过的《小企业工作保护法案》推动确立，对于雇主发起型IRA，雇主必须为员工进行匹配缴费且缴费立即属于雇员所有，不附带任何条件和时间表。罗斯型IRA是在1997年《税赋缓解法案》颁布后建立，以税后收入缴费，但投资收益在取现时免税。纳税人收入必须低于一定的限额才能建立罗斯型IRA。其他类型 IRA持有人在满足一定的条件下，可将其账户的部分或全部资产转移至罗斯型IRA。截至2019年，传统型IRA仍然是IRA的最重要构成部分，对IRA总规模占比高达85%，而罗斯型IRA为9%，雇主发起型IRA则为6%。1996年，美国国会通过《小企业保护法案》，准许无就业的配偶可以向夫妻共同申请的个人退休账户进行额外缴费。

2.税收优惠和转移机制较为完善。税收优惠方面，以传统IRA为例，个人可以依据收入情况，决定存入IRA账户的缴费数额，缴费金额和投资收益可延期缴税。罗斯型IRA则更加灵活，一方面可以提前支取已缴金额，并无需缴纳惩罚性的税金(但59.5岁之前提取账户中的投资收益时，则需要缴纳10%税金)；另一方面是没有70.5岁的年龄上限，在退休后依旧可以继续向账户中缴费，享受税优待遇。转移机制方面，IRA具有良好的转移机制，户主在转换工作或退休时，可将第二支柱401(K)计划（该计划规定企业补充养老保障金由雇员和雇主按一定比例共同支付）的资金转存到IRA账户，避免不必要的损失。以传统IRA为例，截至2015年传统IRA转账流入资产占比已高达96.29%，说明了转移机制对于IRA发展的极大促进作用。

3.资金运用较为多元，是资本市场重要的参与者。IRA将近半数资产投资于共同基金，入市程度高。据ICI披露，IRA对共同基金的资产配比达到44%，入市程度高，而对银行与储蓄机构存款、寿险资产、其他资产的配比则分别为5%、4%、47%。对共同基金的资产配比从1975年的1%到2019年的44%，说明了IRA多年来对共同基金发展、美股机构化的推动作用。

（二）日本个人储蓄计划（NISA）与个人缴费养老金（iDeCo）

1.覆盖范围广、以个人发起为主。日本的第三支柱养老保险包个人储蓄计划（Nippon Individual Savings Account, NISA）个人型定额供款养老金计划（Individual-Type Defined Contribution，iDeCo）。iDeCo是受《定额供款养老金法》管辖的私人养老金计划与美国的第二支柱401(K)计划的投资运作相似，但iDeCo是由个人发起，以国家养老基金联合会为主体实施，并交由金融机构进行托管，覆盖范围包括了日本所有在职员工及家庭主妇，参加该计划的前提条件是已经参加并按时缴纳了日本第一支柱国家养老金的保险费用。2017年，iDeCo参与者的适用范围扩大至公务员与家庭主妇，覆盖范围进一步扩大。NISA也是由个人发起设立的储蓄账户，本质上是为投资相关金融产品以及与投资相关金融工具设立的免税账户，通过该账户进行投资所产生的收益可免除全的资本利得税。NISA的覆盖范围更为广泛，允许未成年人参与。

2.鼓励提早储蓄。个人储蓄计划（NISA）账户中的缴费，可在５年内免除其所得税和资本利得税，每年缴纳的上限为100万日元，覆盖人群是20周岁以上的居民；2016年日本政府对于未成年人（0-19岁）推出少年个人账户，实施小规模投资免税制度，以鼓励提早开始储蓄。设定年度免税投资限额80万日元，股息、股票转让收益、投资信托等均可免税。NISA的运作模式以高额的税费减免额度和多样化的金融资产配置为突出特点，提升了民众养老储蓄累积效率，受到了民众的支持和欢迎。

发展我国第三支柱养老保险的政策建议

（一）完善顶层设计和制度建设

第三支柱的建设涉及企业、政府和个人，需要财政部、国家税务总局、人力资源和社会保障部、银保监会等多部门联合参与。因此，需要首先明确其功能定位和模式框架，在制度上给予第三支柱与第一第二支柱同等重要的地位，通过制定和完善相应的规章制度，明确第三支柱的内涵、覆盖人群范围、参与方式、运作模式和相关监督管理部门。

虽然强调遵循自愿原则且基金市场化运行，但是政府在第三支柱养老保险发展中的作用仍不可或缺，主要包括以下方面：1.建立统一的信息管理服务平台，保障个人账户建立和运行的便利性以及信息安全。2.推动相关法律法规的制定，确保个人养老金制度有明确的实施依据，并实行有效的监督。3.制定明晰的市场规则并且实行有效监管，保障投资运营的市场化与竞争性，加强对投资者的风险教育。4.加大基本养老保险的再分配力度，强化互助共济功能，缩小收入差距，降低挤出效应。5.推动个人所得税、资本利得税等税制改革，形成税收与养老相匹配的制度环境。6.维护宏观经济稳定，保证个人养老储蓄长期积累的基础。

(二)建立和完善第三支柱个人账户及相关基础设施

从各国的经验来看，不论是由个人发起还是雇主发起，个人账户都是第三支柱最为重要的基础设施。因此，应当尽快明确我国第三支柱个人账户的实施路径，明确个人账户的发起主体、管理部门、运作主体。建立完善的转移接续机制，包括企业年金账户与个人账户之间的转移机制以及个人工作单位、工作地变动后的转移与接续。个人账户还是各种优惠政策实施的载体，因此还应建立金融市场基础设施与国家税务信息系统的对接，以方便税务部门掌握该账户内的缴费、投资和收益情况，为税收优惠和递延征收提供依据。

结合我国的国情，建议考虑以企业发起为主，但个人账户应该可以做到与金融市场的双向对接，即既可以用个人账户的资金投资金融市场的养老相关产品，也可以通过购买符合规定的养老产品（比如政府明确规定的养老保险产品）来建立和充实个人账户，以满足灵活就业和未就业群体的养老需求。

（三）进一步优化第三支柱的税收优惠制度设计，简化税收减免的操作程序，提高优惠力度，提高政策的激励程度和覆盖面

应当进一步加大税收优惠力度，随着新个税提高起征点、增加专项扣除的推出，适当提高税延型养老保险税前抵扣标准。比如，每月抵扣上限可提高至2000元或3000元。同时建立抵扣额度上限与社会平均工资增长指数化挂钩的动态调整机制，未来随着经济发展和收入水平的提高，动态提高税前抵扣额度。将领取阶段的实际税率降至3%左右的水平。借助个人所得税手机软件（APP）的推出，将税延型养老保险税前抵扣纳入个人所得税专项扣除项目，进一步简化税前抵扣流程。探索建立直接补贴式个人养老金制度，对于年收入没有达到起征点或灵活就业群体，可以给予一定比例的财政补贴，使政策惠及中低收入人群，扩大制度的覆盖面。

（四）增加养老金融、养老保险等产品的供给，并做好与个人账户的对接

第三支柱养老金要能够保证个人账户中资产的保值增值，因此，一方面将个人账户中的累积资金对接到专门的金融与保险产品上，并鼓励这些产品进行多元化、长期化的投资，以达到较好的资金运用收益水平。同时还应当借助长期健康保险、长期护理保险等险种与个人账户的对接，利用保险机制为老年人提供健康管理与护理等服务，提高老年人口养老生活的质量。

（原文载于《金融时报》 2021年4月26日）