根据1999年2月三大国际金融监管部门———塞尔银行监管委员会、国际证监会组织、国际保险监管协会——联合发布的《对金融控股公司的监管原则》,金融控股公司是指“在同一控制权下,所属的受监管实体至少明显地在从事两种以上的银行、证券和保险业务,同时每类业务的资本要求不同”。
近年来,我国金融控股公司获得了长足的发展。按照组建金融控股公司的主体进行分类,目前我国的金融控股公司大致有三类:一是由非银行金融机构组建的金融控股公司,如中信控股、平安集团;二是由银行金融机构组建的金融控股公司,如中国银行、中国建设银行、中国工商银行和交通银行等;三是由地方政府对所属地方金融机构重组形成的金融控股公司,如上海国际集团等。尽管我国金融控股公司在实践中不断发展,但是在立法方面却相对滞后。迄今为止,我国还没有一部完整的关于金融控股公司的法律和法规。
金融控股公司立法的国际经验
没有相关的立法保障,金融控股公司难以取得很大的发展。在分业经营的环境下,立法滞后,金融控股公司开展经营活动既缺乏良好的法律保障,也缺乏有效的规范。从发达国家的实践看,金融控股公司立法发展的过程,实际上是严格分业经营制度逐步放松的过程。
英国的相对分业经营制度是长期以来自发形成的,本土金融业务具有高度专业化的特征,英国的法律并没有禁止商业银行进行混业经营。1980年代中后期,在国际金融竞争日益加剧的情况下,英国为了保持本国金融业的优势,出台了《金融服务法》,允许所有的金融机构都可以参加证券交易所的活动,从而促使英国出现了一系列金融控股公司。
美国实行分业经营主要是以1933年《格拉斯-斯蒂格尔法案》为标志的。但是在金融创新的推动下,传统的商业银行业日益受到来自投资银行的挑战,于是许多商业银行通过成立银行控股公司规避监管制度。在这种情况下,为了规范银行控股公司的发展,美国先后通过了《1956年银行控股公司法》、《1970年银行控股公司法修正案》、《1998年金融服务业法案》、《1999年金融现代法》等。这些法律的出台,不仅规范了银行控股公司的运作,也促进了美国金融控股公司的快速发展。
由于受到美国模式的影响,日本在二战后采取了分业经营的金融制度。进入1990年代,日本经济泡沫崩溃,银行业面临巨大危机。为了使日本金融业恢复活力,日本逐渐允许混业经营。1997年修改《禁止垄断法》,准许纯粹控股公司设立。1997年12月,日本通过《由控股公司解禁所产生的有关金融诸法整备之法律》。1998年4年通过了《金融体系改革一揽子法案》,标志着日本以纯粹型金融控股公司为主要模式的混业经营全面推行。在立法的保障和规范下,日本出现了一系列大型金融控股公司,如瑞穗金融集团、日本三菱东京日联银行等。
台湾地区早期也实行分业监管模式。在国际混业经营迅速发展的大环境下,2000年11月,台湾地区修改了当地的《银行法》,允许商业银行可以直接经营信托业务,允许商业银行可以通过转投资子公司的形式跨业经营银行、票据、证券、期货、信用卡、保险等金融业务。2000年12月台湾地区公布了《金融机构合并法》,以鼓励银行、证券、保险三行业进行同业合并等。
综上所述,从各国和各地区金融发展史上看,相关的金融立法应运而生,同时又发挥了推动本国金融发展的作用。金融实践的发展要求相应的立法相配套。
金融控股涉及的主要法律关系
近年来,我国大型商业银行设立子公司的步伐明显加快,多家大银行相继设立了有关基金、信托和租赁的一批子公司,境内保险类子公司也即将诞生;以非银行金融机构为主体的金融控股公司业务迅速发展;有的集团公司甚至已获得金融控股公司的名称。在我国金融控股公司已经获得长足发展、前景较为明朗的情况下,当前有必要尽快研究推进金融控股公司的立法。制订相关法规,不仅可以强化监管的作用,同时也将发挥促进作用。
金融控股公司立法首先要解决的问题是明确金融控股公司的法律关系,如金融控股公司的性质、金融控股公司的内部法律关系以及金融控股公司的外部法律关系,等等。
金融控股公司立法的首项任务是界定金融控股公司,这样才可以明确金融控股公司立法约束的客体。金融控股公司既可以是不直接从事金融业务的纯粹型控股公司,也可以是从事金融业务的实体型控股公司。金融控股公司可以对银行、证券、保险、信托等金融机构进行控股,从而实现金融控股公司整体的综合经营。但金融控股公司的子公司仍属于严格分业经营。而且,在金融控股公司内部,其自身金融性资产需要在整个控股公司中占据绝对主体地位。
金融控股公司立法需要解决的内部法律关系主要包括三个部分:一是母公司与子公司之间控股关系的确认标准。控股可以是绝对控股,也可以是相对控股,因此我国金融控股公司需要明确控股的标准是哪些。二是母公司与子公司由于相互持股而产生的一系列问题。如公司与债务人的关系问题、子母公司对外进行担保的问题等。三是金融控股公司内部防火墙设置问题。金融控股公司为客户提供便捷的一揽子服务,业务交叉频繁,风险十分容易在金融控股公司内部蔓延;金融控股公司的内部信息可以为金融交易与信息共享提供各种便利,但是同时也增加了金融控股公司的各种风险,因此必须对金融控股公司内部防火墙措施进行必要的规范,在法律上需给予明确的规定,规范这类行为。
金融控股公司立法还需要对金融控股公司外部法律关系进行规范和调节,这主要是为了防止发生垄断和规范金融控股公司的税收行为。
金融控股公司组成的目的是为了更便捷地为客户提供服务,但由于金融控股公司可以为客户提供综合性服务,从而在金融市场上易于引发垄断问题,这可能会对我国金融的平稳发展产生负面影响,这就需要通过立法来防范和控制金融控股公司的垄断行为。在税收行为问题上,一方面,由于金融控股公司内部股权结构可能错综复杂,国家在对金融控股公司进行征税时可能会存在重复征税的问题;另一方面,为了实现利润最大化,金融控股公司也可能利用子公司之间的相关交易进行利润和成本的转移,从而出现逃税问题。为了避免这两种情况,金融控股公司立法必须规范好金融控股公司与合理赋税的关系。
明确监管主体,完善法律配套
我国需要研究推进金融控股公司的立法工作。在此问题上,目前还存在不同的意见,有人认为,没有相关立法可能更有利于金融控股公司的发展,或者认为现在立法的条件尚不成熟。我认为,没有相关的立法肯定不利于金融控股公司的发展。如果大家认为金融控股公司是发展方向的话,那尽快立法是十分必要的。在没有立法的情况下,金融控股公司的设立审批没法可依,必然会延缓其发展进程。即使成立了一批金融控股公司,也可能因为没有规矩而产生许多不规范问题,将来调整难度更大、成本更高。因此,在当前金融控股公司实际上已有较快发展的情况下,应尽快研究、推进其立法工作,这是我国金融业的百年大计。再说,如此重大立法工作没有几年是难以完成的,届时金融控股还会进一步有所发展。通过金融控股公司立法,对金融控股公司的管理范围、金融控股公司的定义、设立标准、运作细节、推出机制等做出明确而系统的规范,并据此进行管理,从而达到促进和规范金融控股公司发展的目的。
同时,加快步伐完善对金融控股公司的监管体制。金融控股公司可以提供一揽子金融服务,同时也为风险在控股公司内部的蔓延提供了便利。因此,金融控股公司立法必须明确监管主体,职责划分明确,避免出现监管真空。在这方面,应重视研究一元化的监管体制。英国《金融服务与市场法》确立了金融服务局的单一监管机构地位,其监管范围涵盖了全部金融领域,包括证券、银行、保险以及各类互助会。日本、新加坡、韩国以及加拿大等国均先后采取了金融监管一元化机制,它们设立金融监督管理委员会,统一对银行、证券、期货及保险业进行监管。相对而言,一元化监管体制的功能整合效果和协调性较好,值得我国认真加以借鉴。
另外,在金融控股公司立法的同时,需要完善相关的配套法律法规。目前,由于我国的《商业银行法》、《证券法》、《保险法》、《公司法》等法仅对单一经济领域进行规范,而没有从整体上对金融控股公司行为进行规范。因此,金融控股公司立法不仅需要建立专门的金融控股公司法,而且还需要修改现存法规中的相关法条,以避免出现法律漏洞和冲突。(全文请见www.cf40.org.cn)