自美国次贷危机引发全球性金融动荡以来，“影子银行”一词便成为全球金融业界与学界使用最为频繁的关键词之一。与此同时，在国内金融市场中，由于信托及银行理财产品规模的快速扩张，地方融资平台风险陡增，房地产泡沫化与地下钱庄泛滥，再加之最近出现的银行业“钱荒”与流动性紧张等局面，也将影子银行提升到中国金融发展与改革问题的最前沿。有关加强影子银行监管的呼声不绝于耳。笔者认为，出于影子银行体系的复杂性及中国式影子银行体系的特殊性，目前欲完善中国式影子银行体系监管更应该从框架和制度层面入手，做好顶层设计。
中外影子银行体系对比
根据金融稳定委员会（FSB）对美国影子银行体系的考察，影子银行被分为三种不同的模式。一是“政府系”影子银行，即由于其承担了政府某种特殊职能或业务，受到政府的隐性担保，例如房地美、房利美和联邦住宅贷款银行。二是“内部”影子银行，以商业银行为基础的金融控股模式，表现为传统银行体系设立的表外实体或结构。三是“外部”影子银行，即独立于普通商业银行的其他信用中介机构。从中国的金融实践考察，中国式影子银行体系则更像第二种模式，即“内部”影子银行体系，也可称之为“银行的影子”。
与欧美等发达国家的影子银行体系相比，中国式影子银行表现出以下几个特点：一是中国式影子银行体系以商业银行为中心，受控于银行主体，多表现为“银行的影子”，而欧美影子银行则多依附于发达的资本市场。二是由于资产证券化程度较低，中国式影子银行体系的产品设计及结构相对简单，叠摞层次和频率较低，因此普遍杠杆率不高，而国外的影子银行产品结构更加复杂，虚拟化程度更高，杠杆率也更高。三是中国式影子银行的融资端和销售端都以零售客户为主，而国外大多是批发性的机构投资者参与。四是中国影子银行体系的跨机构、跨区域的传染性较低，极少涉及国际间资本流动，而国外影子银行体系已经形成了全球资金流动网。五是中国影子银行规模比传统银行体系要小得多，从某种程度上讲尚不具备引发金融系统性风险的条件。
国外影子银行体系监管
虽然中外影子银行体系存在巨大差异，但从其运行机理看，还是存在一定的共性，例如中外影子银行体系均游离于常规意义上的监管体系之外或部分环节受低层次监管，从而具有强烈的监管套利动机，这也是普遍公认的美国次贷危机爆发的原因之一。在对本轮金融危机进行反思的过程中，庞大的、失控的影子银行体系饱受诟病，加强影子银行体系监管成为世界各国及国际组织的首要任务。
2010年美国出台的金融监管改革法案——《多德—弗兰克华尔街改革与消费者保护法案》改进了影子银行体系监管框架。首先，调整商业银行表外业务领域，将部分表外业务纳入资本金监管范围，避免过度的监管套利行为。其次，加强金融衍生产品、对冲基金等的监管标准，实现从无监管到弱监管的过渡，通过注册、备案、信息披露及统计监测等手段掌控市场状况。同时，构建影子银行体系的破产与清算的法律框架，完善其破产清算的机制、程序，为影子银行体系提供必要的市场退出条件。英国则分别赋予新成立的金融行为监管局（FCA）和审慎监管局（PRA）在微观和宏观两个层面加强影子银行监管，共同负责影子银行机构或活动的日常监测管理与应急处置。欧盟也同样调整了针对影子银行监管机构的组织框架，通过提高欧洲证券与市场局（ESMA）的监管权限，完善对OTC衍生成品、资产（再）证券化行为、信贷违约互换及信用评级机构的监管。金融稳定委员会（FSB）更是将加强影子银行监管作为其工作重点，相继出台多项具体监管建议，试图整合国际监管标准，协调各国监管资源，提出对影子银行体系的全球监管框架。
总的来看，不管是欧美国家还是国际组织，针对影子银行体系的监管均是从宏观和微观两个角度构建监管框架。从宏观角度看，明确法定监管机构、赋予其监管职能，并通过加强注册登记、信息披露等监管要求和数据统计分析，全面掌控影子银行体系市场动态。从微观角度看，通过实施系统化、整体化和标准化的监管操作将资产证券化、对冲基金和银行表外业务等纳入已有监管视野中，运用常规性的监管工具和技术手段，尽可能地避免市场失控。事实上，这两个角度均未制止影子银行体系的正常市场行为，也并未对其采取限制性的监管措施，而主要通过监管框架的调整与理顺，在鼓励金融创新、保护金融活力以及维护金融市场秩序的基础上，明确金融监管的边界，实现风险与收益的平衡。
中国式影子银行体系的监管
中国式影子银行不管从规模、风险还是结构上，仍处于起步阶段，其复杂程度和风险层级远没有达到发达国家的水平。通过考察欧美及国际组织的监管实践也可以看出，即便是在次贷危机的根源地美国，也没有将影子银行机构及其业务进行制止性限制。因此，针对中国式影子银行体系的监管，更应该注重顶层设计，从监管理念、组织框架以及制度安排等方面入手，划清监管边界，尽量通过市场化机制予以规范，使其成为我国金融体制改革的重要突破口。
具体来看，构建中国影子银行体系的监管框架，应包括以下内容。
第一，进一步明晰影子银行体系的定义与内涵。例如，中国人民银行与银监会对影子银行的界定就存在分歧。央行报告从社会融资总量的角度，认为中国影子银行体系包括商业银行表外理财、证券公司集合理财、基金公司专户理财、证券投资基金、投连险中的投资账户、产业投资基金、创业投资基金、私募股权基金、企业年金、住房公积金、小额贷款公司、非银行系融资租赁公司、专业保理公司、金融控股公司、典当行、担保公司、票据公司、具有储值和预付机制的第三方支付公司、有组织的民间借贷等融资性机构。银监会则出于监管的角度，认为银监会所监管的六类非银行金融机构及其业务（信托公司、企业集团财务公司、金融租赁公司、货币经纪公司、汽车金融公司和消费金融公司）和商业银行理财等表外业务不属于影子银行。应充分借鉴FSB对影子银行概念界定的分层法，将中国影子银行体系分为多个层次和口径，只有这样，才有利于进一步发挥影子银行体系的正面效应，并便于对其采取相应的监管策略。
第二，尽快完善影子银行监管的法律体系和制度安排。建立影子银行体系的法律框架应该从三个层次入手。首先，在法理层面上，应通过其他基本法，明确参与主体的权利与义务，避免刚性兑付对影子银行体系的风险叠加。在影子银行体系中，最近接连出现的商业银行理财产品或信托产品的刚性兑付事件，既不利于影子银行体系自身的发展，也不利于行业监管的有效实施。其次，在立法层面上，应完善相关配套的法律法规，赋予影子银行体系合理的法律地位。最后，在执法层面上，对于违法违规行为则应予严惩。在尚未规范的影子银行领域，特别是在银行理财产品、信托计划和民间金融的资金筹集和产品销售等环节，仍然存在大量的违法犯罪行为，严重影响了我国金融市场安全。因此，监管机构应在法律框架范围内，以金融生态环境建设为要务，与其他相关部门联手，防范、打击、处置各种违法犯罪行为，以此保障参与方的正当利益和合法诉求。
第三，强化市场数据监控与信息披露机制。从信息披露的角度看，主要包括三个方面的要求。首先，要建立统一、及时和完整的信息收集、处理和共享的系统与平台。其次，应统一各个不同监管机构、交易所、行业协会等部门的监管标准和数据统计口径，明确数据上报制度要求和流程，形成定期汇总、分析和发布的信息披露制度，保证影子银行系统与正规金融体系中的各参与者能及时、充分了解相关信息。最后，加强对非标准化场外交易的信息披露和监管制度要求，尽可能地降低影子银行业务参与者、关联者的信息不对称程度，降低交易成本，预防交易风险。
第四，贯彻分类化和差异化的监管理念。在当前我国金融结构市场化和社会融资多元化的背景下，应当淡化影子银行的整体概念，避免“一刀切”的政策倾向，而应更多地从服务于实体经济、促进商业银行业务转型和促进非传统银行机构健康发展的角度，对中国式影子银行进行分类化和差异化监管。根据性质的不同，我国影子银行大致可以分为两类：一类是已经纳入现有的监管框架，信用风险较小，主要应关注其负债方的稳定性；另一类是现有监管体系无法对其进行有效监管或存在监管漏洞之嫌，其信用风险有引发系统性风险的可能。监管当局应从不同角度根据影子银行机构与产品创新的社会影响程度和风险水平，将影子银行纳入不同的风险类别。基于“有益于完善融资体系、服务于实体经济”的原则，有区别地采取以鼓励和引导为主、适度监管和规制式监管三种政策措施。
第五，优化监管机构和政策协调与配合。影子银行体系的特点之一就是将金融混业发挥到极致，打破了传统意义上的银行、证券和保险之间的鸿沟，并模糊了货币政策和金融监管政策的界限。因此，要加强影子银行监管则必须打通监管机构和监管政策之间的壁垒。除加强政策配合、信息共享等具体措施之外，更应该考虑建立一个实体性的政策协调组织或机构。依托该组织或机构的有效运转，实现监管机构对影子银行体系的整体性把握，并采取步调一致的监管措施。
