该报告有重要意义，它标志着美国金融监管体系将发生格局性的调整，这正如美国财政部长盖纳在针对该报告的国会证词中所指出的：“我们需要全面的改革，而非在边缘修补，我们需要新的规则。” 笔者认为，该报告中最核心的一条是，要建立一个独立机构负责监督有系统性影响的金融机构和关键的支付清算系统。该建议跨越了金融分业概念，而直接针对金融监管的某一目标；这意味着，美国金融监管体系改革正向目标监管体系迈出了实质性的一步。
目标监管体系是是美国财政部近期提出的新概念框架。虽然该概念框架是在次贷危机期间提出的，但其背景却更为宽广。 2008年3月，美国财政部发布了题为《现代化金融监管结构蓝图》的报告。报告认为，资本市场和金融服务业近10年来来发生了重大变化，现有美国金融监管结构因此面临重大挑战和竞争。一方面，信息技术进步推动了金融创新、风险分散、精密金融工具和交易策略的发展，与这些革新相伴随的复杂性使投资者难以评估风险。另一方面，资本市场机构更为大胆地应用杠杆和关联交易策略，这加剧了市场动荡风险。此外，金融混业发展趋势不断深入，这突出了对金融监管效率的要求。最后，在金融全球化背景下，其他国家更具适应力的金融监管结构对美国金融体系形成了竞争威胁。
针对上述挑战，报告指出美国金融监管变革存在4个方向，并相应对各变革方向的优劣给予了详细评估。第一个变革方向是，维持由《金融现代化法案》所确定的现有金融监管路径，也就是在历史形成的分业监管框架下大体实施功能监管。美国现有金融监管体系具有功能监管的一些特征，确切地说，它是以机构为基础的功能监管系统。《金融现代化法案》允许金融服务机构涉猎更广泛的服务领域；与此同时，美国仍然用隔离的监管机构来应对银行、保险、证券和期货的功能跨越。
只要以机构为基础的金融功能间具有显著区别，则以机构为基础的功能监管就会在监管专业化方面获得显著收益。但是，随着机构的功能差异不断缩小，以机构为基础的功能监管的不足开始暴露出来。一个显著缺陷是，不存在监控金融系统风险的必要机构，也没有一个监管机构拥有全面信息。这意味着，金融机构的不利事件容易引发动荡和一系列违约，并进而冲击金融系统和实体经济。尽管监管者之间更大程度的合作有助于获得信息，但由于缺乏贯穿金融系统的监管合作能力，监管者难以解决金融市场稳定性问题。另一个显著缺陷是，在金融服务集中化的发展趋势中（金融机构和产品越来越集中），监管者之间容易就司法管辖权发生争执。例如，美国金融监管机构之间就银行实施巴塞尔II、金融产品特征描述、银行出售保险的范围等问题发生过激烈争执。此外，以机构为基础的功能监管系统还导致监管重复。金融监管和消费者保护在一些方面具有共同主题，这会产生监管重复。例如，尽管衡量银行和保险机构健全程度的关键指标有所不同，但它们都服务于同一目的，即确保金融机构有能力履行责任；类似的，尽管各种金融机构之间有明显差异，但大多数消费者保护监管都是确保消费者能够获得关于金融交易及行业惯例的充分信息。
第二个变革方向是，通过反对行业隔离转向更加重视功能监管的体系。纯粹功能监管的界定是基于行为而非机构，即基于金融行为的功能监管。这一框架的主要优点是，同样的一套规则适用于实施某种活动的所有金融机构。这一监管框架能消除监管套利，并带来监管专业化。通常而言，在纯粹的功能监管框架中，各个隔离的监管机构分别关注金融机构的某一功能。
尽管概念上很优雅，但纯粹的功能监管框架面临一系列的操作困难。首先，金融系统的主要功能需要可操作性的清晰定义，这些功能包括支付清算、借贷、提供投资产品、投资管理、风险管理。其次，如同基于机构的功能监管系统一样，当不同监管机构分别负责监测金融功能时，它们之间容易就司法管辖权产生争执。最后，纯粹的功能监管系统缺乏针对单个金融机构的监控。在纯粹的功能监管系统中，多个监管者通过监控行为来实现对机构的监管。但是，如果考虑到政府担保和金融系统风险，监管者就必须关注金融机构的经营条件和风险暴露，这一要求与只关注某种金融行为是对立的。纯粹的功能监管系统难以监测金融机构的总体金融条件，这不利于评价金融系统的总体风险。
第三个变革方向是，由单一监管者来监管所有的金融服务。在单一监管者体系中，单一监管者负责监管所有的金融机构。通常，单一监管者体系免除了中央银行在金融监管方面的责任；只有在系统性金融危机出现时，中央银行才对单一监管者予以援助。目前，英国是这一体系的典型代表，日本也正向这个方向转移。单一监管者体系的主要优点是，通过合并各个独立金融监管机构共性功能来提高监管效率。具体而言，单一监管者体系能减少员工成本，并通过贯穿不同类型金融产品和金融机构的整体监管更好地实现一致性。此外，通过一个监管者来监控所有金融机构，单一监管者体系能够更好地获得全面信息，这有利于应对系统性金融风险。最后，单一监管者体系能较好地避免多个监管者导致的司法管辖权争执。
单一监管者体系也存在不足。首先，将所有监管功能聚于一个监管体会弱化对功能监管的关注；并且，在这些功能监管之间合理分配资源也是较为困难的事情。其次，由于一个监管者要监控所有的金融机构——无论该机构是否具有政府担保，单一监管者体系会减少市场纪律。此外，在出现系统性金融危机时，单一监管者体系必须与中央银行保持某种程度的紧密合作。对美国而言，实施单一监管者体系需要克服巨大的法律障碍，这与其它国家有所不同。
第四个变革方向是，转向重视监管目标的目标监管体系。目标监管体系是从市场失灵的角度关注监管目标，它分为3个部分：市场稳定监管主要关注会影响实体经济的金融市场总体稳定条件；谨慎金融监管主要关注由政府担保导致的有限市场纪律；商业行为监管（它与消费者保护是相联系的）主要关注商业行为标准。
美国财政部认为，市场稳定监管机构应当负责金融市场稳定性方面的全局性问题。考虑到在宏观经济稳定方面的作用，美联储应当扮演这一角色。当前，美联储主要是通过实施货币政策和提供流动性来实现市场稳定。为更好地关注和控制总体金融风险，美联储应当在收集信息、披露信息、监管合作和纠正措施方面被授予更多的权利。当然，美联储还应当监督支付清算系统。
美国财政部提出，应新设审慎金融监管机构（prudential financial regulator , PFRA），该机构监控那些在商业运作中明显含有政府担保的金融机构。在美国金融体系中，联邦存款保险和州保险担保基金是政府担保的典型代表。尽管政府担保有利于保护消费者和维持市场信心，但它会显著地侵蚀市场纪律并引发道德风险。审慎金融监管适用于各个独立的金融机构，其运作方式类似于当前针对存款机构的金融监管，即通过充足资本要求、投资限制、活动限制以及现场风险管理监督等方式实施监管。
美国财政部还提出，应新设商业行为监管机构（business conduct regulator, CBRA），该机构监控金融机构所有类型的金融服务，其监管内容包括消费者保护、商业惯例以及某些金融机构的业务许可审批。由一个机构负责监管所有金融产品能带来商业行为监管的更高一致性；在这一方面，现有模式存在较大弊端。需要注意的是，商业行为监管的业务许可审批和审慎金融监管的准入审批有所不同；具体而言，商业行为监管的业务许可审批关注机构提供金融服务的能力。
在目标监管体系中，三个截然不同的监管者——市场稳定监管者、审慎金融监管者和商业行为监管者，以排他性的方式关注金融机构。目标监管体系的一个主要优点是，将具有协同效应的监管区域予以整合；而在目前的监管体系下，这些监管责任被分割给不同监管者。例如，专注于市场稳定的监管者能够贯穿所有金融机构来关注影响市场稳定的问题，专注于审慎金融监管的监管者能够贯穿所有金融机构来关注风险管理中的共同要素；专注于商业行为的监管者能更一致地对待金融产品，能消除不同监管者之间的分歧。相比于目前的金融监管体系，目标金融监管能更好地适应金融变化，并且，清晰的监管目标划分有利于建立市场纪律。
实现目标监管体系优势面临的关键问题是，要确保有不同监管者之间信息充分沟通。对于合作考察以及其他会影响金融机构经营的活动而言，监管者之间的信息沟通非常重要。对于确保市场稳定监管者获得实现其功能的充分信息而言，监管者之间的信息交流也格外重要。需要注意的是，即使拥有充分信息，市场稳定监管者仍会面临一些具有挑战性的问题；例如，如何确定什么时候采取正确措施，以及什么条件才能引发合适行动。
《现代化金融监管结构蓝图》发布后，一些著名美国学者对其提出了严厉批评。例如，美国著名学者克鲁格曼认为：该报告的作用仅仅只是为了表明政府在积极应对危机，它缺乏任何实质性内容。笔者认为，在身陷危机的背景下，急于摆脱困境的心情可以理解，但不能因此就否认该报告的重要意义。相比于其他所谓实质性内容更多的金融改革方案，该报告对整体金融环境变化和美国金融体系特性的反思更为深刻。直接融资和间接融资高度融合的金融结构以及复杂化的金融创新，是当前美国金融模式的核心特征。次贷危机表明：美国金融模式在风险转移和克服信息不对称方面具有便利，高风险且严重信息不对称的金融交易容易在此达成；美国金融模式将风险以高度流动和复杂化的方式分布于关键金融市场——货币市场，这使得金融危机容易具有腐蚀性，并难以根治。要避免危机再次发生，美国金融稳定控制体系就必须在宏观系统风险管理方面和微观金融工具管理方面要有重大改革举措。在这两方面，目标监管体系均做出了积极回应，这也是美国财政部坚持推动目标监管体系改革的根本原因。
