在城市区域内，地方政府诚信对城市金融生态环境造成的影响，根源于地方政府在市场经济中的职能和作用。评价政府职能运用情况与政府干预的经济效应，是分析地方政府诚信对地方经济与金融，进而对城市金融生态环境所造成影响的基本前提。在较为完善的市场经济制度下，地方政府的主要职能是公共服务与管理。例如，地方财政资金的社会筹措与公共运用，以及配合上级政府的统一市场监管。对于分配到地方政府的国有产权或地方政府的自有产权，也会涉及到国有企业或地方政府企业及其资产的管理问题。一般认为，地方政府的这方面经济管理职能仅限于地方政府拥有产权控制的企业，而对当地的民营经济或其它非国有经济成分而言，政府则不应拥有这一职能。尽管有关政府部门对市场经济行使经济管理职能是否合理以及实际运用情况的评判并不十分严格，但在世界范围内，政府部门采用各种干预市场经济发展的形式以变相参与经济管理的现象是很普遍的，只是干预的手段和运用的领域不像计划经济那样明显和直接。在中国现实的转轨经济制度下，地方政府对城市经济发展的干预，甚至可以说成经济管理，则与较为完善的市场制度下的情形具有相当大的差别。
一、地方政府职能与政府诚信的评价
为评价地方政府诚信对金融生态环境的影响，在地方政府的职能与诚信行为两个方面分别存在两个评价基准需要明确。
第一个基准是评价地方政府职能的基准。假定地方政府的基准职能是公共服务与管理，而不是直接或间接的干预市场经济，那么，在行使基准政府职能的情形下，地方政府诚信对金融生态环境是没有影响力的。然而，现实市场经济中的政府干预行为却是偏离政府职能基准的行为，由此，涉及到政府诚信对金融生态环境的影响。事实上，这种作为分析问题基准的政府职能可以理解为，长期的理想状态下的市场经济中的政府职能，也是政府部门可以最大程度上恪守自身行为规范的理想状态。在市场经济利益纷争的现实环境内，政府干预一直是学术界争论不休的话题。一些分析观点，坚持认为市场机制和市场力量可以自行解决市场经济中的各方面问题；另一些人则从制度变迁与人的有限理性等方面出发，坚持认为市场存在着天然的缺陷，因此，政府干预是必要的。尽管这些观点在历史实践中都很难得到完全可信的检验，但在实践中还是认可了一定范围内的政府干预。
第二个基准是评价地方政府诚信的标准。这个标准在于地方政府奉行职能基准(即公共服务与管理)或按照全国统一的、得到广泛认可的规范化干预市场运行并不越界。在理论上，可以简单地认为，凡是有益于纠正市场失灵、促进市场机制健全的政府干预都是必要的。从实践经验来看，各国实践中屡屡发生的一些政府干预行为，诸如市场经济中的立法和司法干预、宏观经济政策等，其存在的必要性已经得到了广泛的社会认同，也是一种较为普遍的市场经济现象。但也存在部分(地方)政府干预是局部的、不合理的且受到广泛批评的。所以，按照全国统一认可的规范化的干预也可以被认为是履行现有政府应尽职责的行为。与此对应，违背或超出这些现有的可以广泛接受的政府干预行为，常常被认为是一种政府失信行为。从理论上说，当政府行为超出了合理的干预程度时，可以认为是增加了政府的信用风险，这表明政府诚信在偿债率约的经济意义下也是有风险的。尽管这种评价地方政府诚信的基准是一个相对的概念，目前还很难给出精确的界定，但是，界定政府合理行为的范围和程度有助于更确切也更科学地评价政府诚信。例如，地方政府为了局部利益或短期利益而损伤经济大局的行为，即使一如既往地信守承诺，并运用财力予以保障履行职责，但从全国利益或地方长期利益上看，它却是违背了地方政府合理职能的行为，因此，也是一种失信行为。另一方面，即使是合理的政府干预范围，但地方政府行为超出了力所能及的范围，如城市基础建设项目负债过高，以至于地方政府偿债面临信用风险时，地方政府的信用也将因风险过高而处于危险状态。一旦当这种债务重负无力偿还时，便可能在事实上造成了政府失信行为。
运用上述评价基准，分析国内城市的地方政府行为与诚信现象，可以发现，在转轨经济时期，地方政府对城市经济和金融的干预行为相当频繁而普遍，其中，金融系统中的相当一些不良资产可以归因于地方政府诚信不足。地方政府干预金融机构和金融活动的手段通常有直接或间接参与经济金融活动、公共政策和行政机制等。诸如大量耗资而劳民伤财的“形象工程”、肆无忌惮的政府信贷扩张、直接干预地方金融机构的信贷决策以及地方项目的投融资、“土政策”反复无常等等，都有违公共管理与服务的基本职能，也超出了合理的政府干预范围，甚至伤害了地方政府信誉。此外，在政府债务问题，地方政府也表现出偿债能力与偿债意愿的双缺失。
引致地方政府职能及其诚信不足的主要原因是，在经济转轨过程中，包括产权制度在内的市场制度建设尚不到位，政府诚信意识与法制观念不强。在单一的国有经济向多种经济成分并存的经济格局演变过程中，产权改革的制度不规范不到位，造成国有产权主体缺位，在行政经济意识还相当强烈的背景下，国有产权与非国有产权一样，都缺乏足够的制度保障机制；同时，市场经济改革过程中，规范行政行为的各项制度建设落后于市场经济的发展要求，地方政府的市场经济意识从而地方政府职能转变相对滞后于市场经济发展实践，地方财政收入难以有效满足不断增长的财政支出需要，如此等等，都在客观上造成了地方政府干预与地方政府诚信难以达到成熟市场经济的水平。
二、地方政府诚信对金融生态环境的影响
地方政府诚信对金融生态环境的影响主要是，通过政府对市场经济的干预及其经济效应来实现的。地方政府干预的直接经济效应主要，有地方政府自身的债务问题与财政风险、市场经济资源配置的扭曲、工商企业与金融机构经营管理自主性的损伤、对企业的偿债能力和意愿以及社会诚信文化的影响等方面。
在渐进式的市场经济改革过程中，地方政府先是获得了不断宽松的地方经济行政管理权和地方财政自主权，此后，才逐渐向市场经济规则靠近。在这一过程中，地方政府存在一种普遍的现象，就是为追求政绩或受计划经济意识的影响直接参与经济建设管理，大肆举债以加大基本建设的投入来推进地方经济发展、改善城市经济环境，甚至直接组织大型地方项目的投融资，以求拉动当地经济的增长。在缺乏风险意识和对市场经济内在规律认识不足的条件下，基本建设的过度扩张导致了大量使用银行贷款资金，由此，地方政府承担的债务不断增加。由于政策上的限制，地方政府债务也往往以一种隐蔽的方式存在，这构成了一定的隐性财政风险。地方政府与当地企业在推进地方经济发展过程中，由于大量使用银行贷款，因此，这种模式的最终结果将是，经济风险分别转嫁给地方财政和金融机构(政府与企业共同参与主导地方经济的发展模式，也被称作就是地方政府的“法团化（local state corporatism”，戴慕珍，1999，它是企业与政府官员的利益的高度一致性所导致的后果。所谓“法团化”，指的是地方政府直接介入经济，担任管理企业的角色的过程，以及各级政府、政党与所辖企业形成的一个类似大企业的利益共同体)。在这种背景下，对地方金融机构来说，由地方政府行政干预所引致的金融风险最终将转移给地方财政，但那些由这些金融机构自身经营运作所引致的风险，也可能转移给地方财政，由此，形成比较严重的地方财政风险。例如，城市信用社、农村基金会、信托投资公司等地方金融机构积累的巨额不良资产，在财务重组或向社会和个人支付巨额债务时，大多采取了财政化的风险转移方式。在财政缺口和社会保障资金缺口日益扩大，债务还本付息压力不断增强的现实背景下，不断累积的地方政府债务与财政风险已经直接威胁到城市金融生态系统和经济系统。因为，地方政府债务或财政风险最终还是将转嫁给地方经济系统和金融生态系统。
不难看出，对地方政府的诚信能力而言，地方政府的债务问题与财政风险具有代表性。它本身就是历届地方政府实施不正当经济干预，又缺乏诚信约束而不断积累的结果，也是政府干预超出力所能力的范围之后所债权人所暴露的信用风险。同时，在地方政府的干预过程中，又将金融风险和不良资产产生机制传染给了地方金融机构，造成了政府部门与金融机构金融资产质量的下降和金融生态平衡能力的下降。此外，地方政府缺乏诚信约束和诚信意识的也在政府与企业共同参与管理地方经济的过程中传染给企业和个人，助燃不良资产的产生，损伤社会诚信制度。
地方政府对金融的干预主要影响到金融部门的独立性和金融制度环境的建设。从政府诚信的界定来看，所有超出地方公共服务职能与合理干预市场职能的行政行为，都可以认为是不正当的，有可能给地方财政带来后续风险的。不正当干预会损害金融机构经营的自主性，不利于金融的有效竞争机制和良性发展环境的形成，不仅如此，过度的干预还可能形成一种惯性和地方政府行为的范式，持续性地影响金融制度环境。在地方壁垒依然严重的条件下，金融服务难以在各城市间自由展开和选择，金融部门也很难运用“用脚投票”来对城市政府的管理进行选择。因此，由地方政府诚信不足所引致的城市金融生态之间的差异，在政府职能实现真正转变和地方行政壁垒被有效破除之前，仍将相当突出地存在着。
总的看来，在国内的城市实践中，地方政府干预经济的真实动机，具有促进当地经济社会发展、履行维护经济社会生活秩序稳定等职能的积极动机，但也伴随有一系列不利于市场经济发展乃至国民经济发展、不利于改善金融生态环境的一面。尤其是，当地方政府超出自身的实力，对经济活动进行干预时，更可能引致金融生态环境的恶化。因此，地方政府的诚信能力不足，对城市不良资产的产生负有一定的责任。
相关的调查进一步印证了这一点。在2001-2002年，央行对不良贷款历史成因做过一次详细的抽样调查统计。根据调查，在不良资产的形成中，由计划与行政干预而造成的约占30％，政策上要求国有银行支持国有企业而国有企业违约的约占30％，国家安排的关、停、并、转等结构性调整约占10%，地方干预，包括司法、执法方面对债权人保护不利的约占10%，而由于国有商业银行内部管理原因形成的不良贷款占全部不良贷款的20%。由此可以看到，在转轨时期，由政府部门的行政干预所引致的不良贷款大致占到了70～80％。
三、地方政府诚信的评价要素及其对金融生态环境的影响
考察地方政府诚信对金融生态环境的影响，我们主要从地方政府财政能力、政府审批和管制、地方政府对经济干预程度、地方政府透明度和行政效率等四个方面进行分析：
1.地方政府的财政能力
政府诚信对金融生态环境直接施加的影响，在很大程度上，依赖于政府干预背后的财政能力。一般来说，评估政府部门的信用水平，是通过分析其偿债能力和偿债意愿来反映的。这里的偿债能力对应着财政能力。在一般情况下，地方政府的财政能力越强，其履行承诺或秉奉正当职能的可能性就越高，市场预期的经济金融政策环境的稳定性（及确定性）就越强，为自我维持和扩展而对金融资源的不正当争夺就越少，通过加大社会基础设建设投入以改善金融生态环境的财务支撑就越强，帮助金融生态系统消化和抵御金融风险的能力也就越强。因此，可以说，较强的地方财政能力将更有助于地方政府债务及其财政风险，以及金融部门风险的治理，有助于提高金融生态系统的平衡能力。
评估地方政府的财政能力，主要侧重于地方政府部门的财务实力，包括财政收入水平及其增长潜力以及城市的资本化经营能力。我们分别选择了预算内人均财政收入、预算内财政收入增长率、民间资金在基础设施投资中的比重等可得且可比的定量指标。
2.政府的审批与管制
地方政府的诚信意识，在一定程度上，可以通过市场干预中是否积极服务于经济发展的主观意愿来反映。地方政府部门的审批和管制程序，包括企业项目审批、行业准入、监管等，是这种主观意愿的真实写照。这些程序的效率，在事实上不仅关系到在城市内开办和经营企业的难易程度，还关系到地方政府“管制失灵”的严重性。针对企业的审批和管制越繁琐、越低效，政府过度干预市场而伤害市场效率的管制失灵现象(由政府干预造成的市场效率低下)就越严重。我国各城市的审批与管制程序差异较大，在很大程度上，这种差异反映了各地政府在行使市场干预职能时具有不同的主观意愿。通常，积极服务于市场经济发展的政府干预，在审批和管制程序上就越简洁、效率就越高；反之，就越繁琐、效率就越低。
评估地方政府审批与管制，我们选择了企业创办难易度、行业准入限制度和政府监管有效性等三个方面的定性指标，并分别进一步选择替代性的量化指标予以定量描述。
3.政府干预
这里的政府干预主要评估对市场干预的严重程度，借以反映这些干预是否超出了政府财政能力和公共服务职能“力所能及”和“力所应及”的范围。从分析政府诚信的角度，政府干预程度可以反映出政府部门的财政风险和信用风险，以及这些风险对于金融系统风险构成的潜在冲击，还可以反映出政府介入对于金融生态系统自行平衡发展构成的潜在威胁。政府部门对于城市经济的过度干预，一方面会伤害到市场经济的自我发育，削弱市场的自行调节机制，也同样会伤害到金融生态系统；另一方面会伤害自身的财政平衡能力，削弱其公共服务职能和社会诚信基础。
评估地方政府干预程度，我们选择了税收占GDP比重、税收占财政收入比重、企业非税负担、财政缺口、私人部门经济所占份额等定量指标。这些指标描述了税收、各种税外杂费、集资、摊派等构成的城市财政收入结构相对于城市经济的合理性、财政平衡的程度和自由市场经济的空间。
4.行政效率
行政效率是政府部门在行使行政职能时表现出来的工作效率，是政府部门组织结构的功能体现和行政人员整体诚信意愿的外在表现。具有高行政效率的地方政府，通常都拥有精简能干的组织结构设置、积极进取的服务意识和高水平的服务质量。对于城市的经济部门和金融部门而言，行政效率关系到政府部门对于城市制度环境建设的支持力度和态度。鉴于国内地方政府在经济金融系统的很多领域，对其它行为主体的统治力都超出了规范市场经济中应当具备的理性角色，因此，政府部门在行政效率方面的具体表现，即是城市金融生态的一个重要侧影。
评估行政效率，我们主要关注地方政府的办事效率、服务态度、服务质量和政府规模方面的具体表现，其中，政府规模采用国家机关工作人员占当地总人口比例这一定量指标来衡量，而其它指标属于定性指标，通过问卷调查的方式予以评价。
5.政府透明度
透明度是推断政府诚信的一个重要标准。适度公开、充分信息披露的政府活动对于金融部门及金融活动的理性预期形成是有益的，也是现代市场经济中政府部门行使公共服务职能的一个基本准则。从当今国际金融监管对于金融机构信息披露的重视，可以看出透明性在金融系统稳健运行中的重要性。对于金融体系中诸多行为主体而言，地方政府的透明度不仅是公共政策信号传递机制的工作特征，也是政府诚信意愿的真实表现。缺乏必要信息披露的地方政府，往往是容易失信的政府，其行为对于金融系统的影响是难以确知的，不利于金融系统的稳定。根据经济学中的信号传递与激励理论，如果地方政府对于关系社会和金融系统利益的信号缺乏自愿披露的动机，那么，它通常是一种不利的信号，政府部门对于基础金融制度环境造成的影响也是不利的。
评估政府透明度，我们主要关注信息化程度、对媒体的宽容度和政务公开程度三个方面。对于信息化程度，借助了社会现有研究成果，2003-2004年度中国城市政府电子政务效率评分。对于政务公开度和政府对媒体的宽容度，借助问卷调查的形式来评价。
