王松奇:改善政府功能,抑制投资猛增(2004年4月27日)
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去年七、八月份,当“中国经济增长正处于上行周期”的判断成为主流声音之时,我们的宏观经济学家们没有谁会想到我国的经济运行会象外国媒体所评论的那样:“如同一辆双层巴士从山上向山下冲去”,竟然有那样大的运行惯性,以至于重新出现了钢材、水泥、电解铝短缺及全国近20个省区电力不足的问题。
今年头两个月,尽管在中央已经采取了对部分行业投资和信贷供给的抑制措施,但我们也看到,经济高速运行的惯性并没有出现减缓迹象,特别是,在中央项目投资只增长了12.1%的情况下,地方项目投资增长却高达64.9%,增幅同比提高了24.7个百分点。这一统计数字实际上已表明是谁在经济过度扩张和可能出现的宏观经济失衡中扮演了重要角色。
地方政府追求经济业绩使然
我认为,地方投资过快增长及中央项目投资增长过低从本质上说是好现象,它至少表明:中央政府已经有效地进行了职能的转变,而不再承担社会主要投资人的功能,不再用纳税人的钱过多地制造低效率的中央直属国有企业了。这是一大历史进步。现在的问题是如何对地方项目投资进行主体细分。
显而易见,地方政府项目投资并不等同于地方政府投资,它有着多元主体和多渠道资金来源,例如,其中既有政府投资,也有企业投资、国外投资、银行贷款等等。但问题是,所有这些投资如果没有地方政府追求经济业绩的动机在起作用,其增速就不会达到如此高的程度,也不会出现普遍的低水平重复建设及由高投入、高消耗性项目投资所产生的全局性浪费问题。
政府角色转换十分必要
针对以上现象,我们必须对抑制地方投资过快增长问题作较深入的思考,并从改善政府职能的角度去探索这个问题的根本解决之道。
在中国传统文化中,政府历来被看作一台对外御敌、对内牧民的政治机器;在传统计划经济体制下,政府又因主要被当成了组织和管理社会生产的行政工具从而使政府作用提高到了极致;改革25年来,经济生活中最重大的变化就是政府放松管制,中国财富的惊人增长和国力的扩张总是与微观经济主体的自由度增大相伴而行。不过,政府在社会经济政治生活中到底应如何定位?无论在中国还是在外国,无论是在政策制定者的头脑里,还是在经济学家们的讨论中,都是一个始终难获统一认识的理论和实践问题。
中国目前的政府角色变换问题既从属于经济体制改革,也与政治体制改革相交叉,而改革的必要性就是在25年经济转型过程中各级地方政府在促进经济全面、协调可持续发展方面所存在的种种不尽如人意之处。
崇尚自由主义的经济学大师米尔顿·弗里德曼曾说过:世界上许多大坏事都是好心人干出来的,政府在干预经济时就常常扮演了这样的“好心人”角色。他的话蕴涵了相当的哲理。我们细细品味中国55年来经济建设的经验和教训,的的确确可以在政府的负面作用中发现更多的政府自身改革课题。
在传统体制下,政府的主要负面作用是用计划取代市场,使经济活动丧失了活力与效率。在改革后的25年中,中央政府的巨大贡献是施行渐进式改革策略,用政策保证了经济的快速平稳发展;而地方政府的突出贡献是将工作重点实实在在转移到了以经济发展和经济建设为中心上来,地方经济的活跃为中国微观经济基础的重新构造奠定了基础。不过,地方政府的负作用则较为明显地表现在重复建设、浪费性支出、为地方国有企业逃废银行债务提供掩护及过度行政管制等方面。
地方政府改革任务艰巨
从中国经济向社会主义市场经济体制转型的目标还远未实现这一特定发展阶段的主要矛盾来说,今后相当一段时期内中国各级政府都面临着一个共同任务,就是要尽量从竞争性领域退出并减少其生产型、管制型、干预型、吃饭型特色进而转变为精干、廉洁、高效、服务型的公共产品的提供者和管理者。在这方面,各级地方政府的改革任务更艰巨。
据我所知,从全国情况看,除深圳市、海南省等少数地方政府已在过去的若干年中真正按照小政府、大社会的模式认真进行过政府角色转变改革外,绝大多数地方政府普遍存在的依然是机构臃肿、部门重叠、效率低下、不当干预管制过多、直接项目投资参与过度等弊端。
许多地方党政首脑在单纯追求GDP和以此为标志的政绩的过程中已衍化成了地方经济的董事长和总经理,追求一时的政绩滋生了大量的政府短期行为,一些劳民伤财的短期行为又造成了大量的财富浪费甚至是环境破坏。而且,即使是有些在短期看起来比较成功的政府商业性投资实际上也由于与国有资本从大部分竞争领域里退出的方针相悖逆而有不合时宜之嫌。因为在正常情况下,从长期看,国有资本的效率总是比非国有资本的效率低得多。
政府干预少了,直接投资少了,角色真正转变为公共产品的供给者、经济社会环境的创造者维护者,政府机构就不但能自动生成“内部消肿”效应和廉政效应,而且还能在抑制地方项目投资盲目过热方面自动发挥积极作用。
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